اثر ناظران مقیم در بانکها
بانکمرکزی در قبال وظایف و مسوولیتهایش در حوزههای پولی و بانکی و ارزی، توجه ویژهای داشته باشد و از ابتدا، جلوی بروز مسائل و مشکلات در این حوزهها را بگیرد تا کار به جاهای باریک نکشد.» این تلنگر از سوی عالیترین مرجع قضائی، فرمانی برای الزام بانکمرکزی به فعال نمودن ظرفیتهای بالقوه قانون بانکمرکزی است تا از تخلفات و انباشت آنها در نظام بانکی پیشگیری کند و اصلاح امور را با هزینههای اقتصادی و اجتماعی کمتری، امکانپذیر کند.
خاستگاه قانونی «ناظر مقیم» در بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی
قانون بانکمرکزی، «ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر اشخاص تحتنظارت» را بهعنوان یکی از اهداف بانکمرکزی تعیین کرده و به معاون تنظیمگری و نظارت بانکمرکزی اجازه داده است تا برای تحقق هدف مذکور با تشخیص خود و پس از اطلاع به رئیسکل، حسب مورد اقدامات نظارتی موضوع مواد (۲۷) تا (۳۲) قانون مزبور را انجام داده یا موسسات اعتباری را به انجام آنها ملزم کند. مواد قانونی یاد شده شامل «اقدامات اکتشافی»، «اقدامات پیشگیرانه»، «اقدامات اصلاحی» و «تعیین هیات سرپرستی موقت» میشوند که برای تحقق هدف مزبور، زنجیروار بهیکدیگر متصل هستند. «اقدامات اکتشافی در بانکها، اولین مرحله در راستای تحقق هدف یاد شده به شمار میرود که قانون مزبور، انجام آنها را در دو صورت به شرح زیر به معاون تنظیمگری و نظارت بانکمرکزی و با تشخیص وی محول کردهاست:
• عملیات موسسه اعتباری متضمن احتمال ارتکاب تخلف توسط آن موسسه اعتباری باشد.
• عملیات موسسه اعتباری متضمن احتمال ایجاد بیثباتی در شبکه بانکی باشد.
به عبارت دیگر حتی اگر معاون تنظیمگری و نظارت «احتمال» بدهد که در عملیات یک بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی، تخلف از قوانین و مقررات وجود دارد میتواند اقدامات اکتشافی در آن بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی به شرح زیر را مطابق قانون، آغاز نماید:
• دستور تهیه صورتهای مالی میاندورهای توسط موسسه اعتباری
• اعزام حسابرس ویژه به موسسه اعتباری جهت تهیه گزارشهای حسابرسی ویژه مورد نظر معاون تنظیمگری و نظارت
• انتصاب ناظر مقیم در موسسه اعتباری
قانون بانکمرکزی فقط در همین حد و اندازه به «ناظر مقیم» در موسسه اعتباری بسنده کرده و نحوه انتخاب، حدود اختیارات، وظایف و مسوولیتهای «ناظر مقیم» را تبیین و تشریح نکرده است درحالیکه نحوه انتخاب و وظایف و اختیارات «هیات سرپرستی موقت موسسه اعتباری» و «مدیر گزیر» تقریبا به تفصیل در قانون مزبور تشریح شدهاست، بنابراین ضرورت دارد که با استناد به بند (ب) ماده (۲۴) قانون یاد شده، نحوه انتخاب و چارچوب وظایف، اختیارات و اقدامات ناظران مقیم در بانکها و موسسات اعتباری تبیین و تدوین شود تا با توجه به اشارتی که رئیس محترم قوه قضائیه داشتهاند، در بهرهبرداری از این ظرفیت قانونی تسهیل و تسریع شود. در این یادداشت کوشش میشود مهمترین مواردی که لازم است در تدوین این چارچوب به آنها توجه شده و در دستورالعمل مربوط لحاظ شوند، بیان شده و دلمشغولیها و نگرانیها در اینباره نیز ذکر گردد.
ویژگیهای عمومی و تخصصی ناظر مقیم:
ویژگیهای عمومی بر اساس الزامات کلی مندرج در قوانین و مقررات تعیین میشوند و عموما شامل شاخصهایی مانند حسن شهرت و توانایی انجام وظایف، نداشتن سابقه محکومیت کیفری موثر و محکومیت قطعی به جرائم اقتصادی و همچنین نداشتن سوابق محکومیتهای قطعی انتظامی یا اداری است. ضمنا ناظر مقیم و افراد تحتتکفل وی نباید دارای قرابت با مدیران یا سهامداران موثر به تشخیص بانکمرکزی باشند یا بیش از میزانی که بانکمرکزی تعیین میکند، سهامدار یا ذینفع بانک یا موسسه اعتباری محسوب شوند.
ویژگیهای تخصصی نیز باید بیانگر اشراف کامل فرد مورد نظر بر ابعاد مالی، عملیاتی و حقوقی بانک یا موسسه اعتباری مورد نظر تحتنظارت باشد. این ویژگیها شامل شاخصهایی مانند برخورداری از تحصیلات مرتبط با موضوع، تجربه و مهارت کاری کافی در امور بانکی و مالی، اشراف به قوانین و مقررات پولی، بانکی و مبارزه با پولشویی و همچنین برخورداری از صلاحیت حرفهای است که در این زمینه با انجام مصاحبههای تخصصی، اطمینان نسبی حاصل خواهدشد.
روشن است که افراد واجد صلاحیت با توجه به ویژگیهای تخصصی یاد شده، نمیتوانند گستره وسیعی داشته باشند و در شرایط فعلی، گستره مزبور محدود به افرادی است که یا در حوزه نظارت بر بانکها فعالیت دارند یا قبلا سوابق موثر و خوبی در این زمینه داشتهاند، بنابراین شاید کارکنان واجد صلاحیت معاونت تنظیمگری و نظارت، در دسترسترین و بهترین گزینه برای انجام این ماموریت باشند. علاوه بر مواردی که ذکر شد، استفاده از کارکنان شاغل در حوزه نظارت بر بانکها نسبت به سایر افراد خارج از بانک مذکور برای انتخاب ناظر مقیم، با توجه به مصونیت نسبی که در ماده (۶۱) قانون بانکمرکزی برای کارکنان بانکمرکزی پیشبینی شدهاست، ارجحیت دارد.
وظایف ناظر مقیم
وظایف ناظر مقیم باید مشخص و حول محور هدفی باشند که برای تحقق آن در بانک یا موسسه اعتباری منصوب میشوند از جمله ثبات و سلامت بانکی و تضمین پایداری و انطباق عملیات، خدمات و فعالیتهای بانکی با قوانین و مقررات مربوط. این وظایف در سطوح مختلف ساختار بانک یا موسسه اعتباری از عملیات روزمره تا تصمیمگیریهای کلان در سطح هیاتمدیره جریان دارد و میتواند شامل موارد زیر باشد:
الف) پایش و ارزیابی عملکرد:
1- نظارت بر انطباق با قوانین و مقررات: حصول اطمینان از این که کلیه فعالیتها در بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی منطبق بر قوانین، دستورالعملها و بخشنامههای ابلاغی بانکمرکزی است.
2- نظارت بر پیادهسازی حاکمیت شرکتی: بررسی نحوه پیادهسازی و اجرای حاکمیت شرکتی و اجزای آن در بانک یا موسسه اعتباری.
3- نظارت بر استقرار نظام کنترلهای داخلی: حصول اطمینان از استقرار و اثربخشی نظام کنترل داخلی و حسابرسی داخلی بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی مطابق با دستورالعملهای ابلاغی بانکمرکزی.
4- پایش ریسکها: پایش شاخصهای ثبات و سلامت بانکی از جمله کفایت سرمایه، نقدینگی، نحوه طبقه بندی و کیفیت داراییها و نحوه مدیریت ریسکهای بانک از جمله ریسکهای اعتباری، نقدینگی، بازار و عملیاتی.
5- بررسی سامانههای عملیاتی و گزارشگری: حصول اطمینان از گسترش اشراف اطلاعاتی و توسعه وظایف و اختیارات نظارتی بانکمرکزی بر بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی بهویژه مواد (19) و (20) قانون بانکمرکزی.
6- نظارت بر اجرای برنامه اصلاحی: حصول اطمینان از اجرای اقدامات اصلاحی در قالب برنامه و زمانبندی مشخص شده برای هر یک از فعالیتها که توسط بانکمرکزی ابلاغ شدهاست.
ب) گزارشدهی:
1- تهیه گزارشهای دورهای: تهیه و ارسال گزارشهای مستمر و در تواترهای مورد نظر بانکمرکزی در خصوص ماموریت اصلی ناظر مقیم در بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی که توسط بانکمرکزی به وی محول شدهاست؛
2- تهیه گزارشهای موردی: تهیه و ارسال گزارش سایر یافتههای نظارتی در خصوص احصای تخلفات و موارد عدمرعایت مقررات، ضعفها و نقایص سامانهای و سیستمی و روندهای نگران کننده در بانک یا موسسه اعتباری.
اختیارات ناظر مقیم و امکانات موردنیاز
بدون تردید، انجام وظایف توسط ناظر مقیم بدون اعطای اختیارات کافی به وی و بهرهمندی از برخی امکانات میسر نیست. مهمترین اختیارات و امکاناتی که لازم است به ناظر مقیم اعطا شده یا برای وی مهیا گردد، عبارتند از:
1- دسترسی کامل به اطلاعات و گزارشها: ناظر مقیم باید به کلیه اسناد از جمله مصوبات هیاتمدیره و هیات عامل، مدارک، حسابها، سامانههاعملیاتی و گزارشگری و اطلاعات و گزارشها در تمام سطوح بانک بدون هیچ محدودیت یا ممانعتی، دسترسی داشته باشد و کلیه مدیران بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی موظف به همکاری کامل با وی باشند.
2- حضور در جلسات: ناظر مقیم باید حق حضور (بدون حق رای) در کلیه جلساتی که در بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی برگزار میشود از جمله جلسات هیاتمدیره، هیات عامل و سایر کمیتهها یا کارگروهها به منظور اشراف بر تصمیمگیریها و ارائه گزارش را داشته باشد.
3- تعیین محل استقرار و دسترسی به مدیران و کارکنان: ناظر مقیم باید بتواند محل استقرار و فضا و امکانات اداری مورد نیاز خود در بانک یا موسسه اعتباری را تعیین و ضمن دسترسی لازم بهکارکنان و مدیران بتواند با آنان جلسه برگزار و در خصوص موارد دارای ابهام توضیح خواسته و نتایج را صورتجلسه کند. بانک یا موسسه اعتباری باید موظف شود که موارد مذکور را برای ناظر مقیم فراهم کند.
4- دسترسی به سامانه اتوماسیون اداری: ناظر مقیم علاوه بر امکان دسترسی و بهرهمندی از سامانه اتوماسیون اداری در موسسه اعتباری باید آزادانه و در عالیترین سطح به سوابق مکاتبات اعم از طبقهبندی شده یا نشده دسترسی داشته باشد و بتواند از سامانه مزبور در انجام وظایف خود در ثبت، ارسال و دریافت مکاتبات یا گزارشها بهرهبرداری کند.
5- برخورداری از سامانه امن تبادل اطلاعات با بانکمرکزی: ناظر مقیم باید از سامانه امن اتوماسیون اداری غیروابسته به شبکه داخلی موسسه اعتباری و بدون نظارت موسسه اعتباری مزبور برای تبادل اطلاعات و گزارشها با بانکمرکزی برخوردار باشد تا بتواند از سامانه مزبور در انجام وظایف خود در ثبت، ارسال و دریافت مکاتبات یا گزارشها بهرهبرداری کند.
محدودیتهای ناظر مقیم:
در راستای حفظ استقلال ناظر مقیم و جلوگیری از تداخل در امور اجرایی بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی محدودیتهای ناظر مقیم نیز باید تبیین و مشخص شوند که مهمترین آنها عبارتند از:
1- مداخله در مدیریت و اجرا: ناظر مقیم حق دخالت در امور اجرایی، عملیاتی و مدیریت بانک یا موسسه اعتباری را ندارد. وی مجاز به اتخاذ تصمیمات اعتباری، جذب یا تخصیص منابع، استخدام و بهکارگیری یا اخراج افراد یا اجرای عملیات و خدمات بانکی نیست.
2- تصمیمگیری به جای هیاتمدیره و هیات عامل: ناظر مقیم نباید به جای هیاتمدیره یا هأتعامل، تصمیماتی اتخاذ کند. اگرچه نظرات وی در خصوص انطباق با قوانین و مقررات مهم است ولی وظیفه او محدود به نظارت و گزارش دهی به بانکمرکزی است.
3- سوءاستفاده از اطلاعات محرمانه: ناظر مقیم به اطلاعات حساس، سری یا محرمانه زیادی از مشتریان، مدیران و راهبردهای داخلی بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی دسترسی مییابد که نباید از آنها سوءاستفاده کند یا زمینه سوءاستفاده از آنها را فراهم کند.
4- پذیرش هرگونه هدایا یا امتیاز: ناظر مقیم باید کاملا مستقل از بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی عمل کند و از پذیرش هرگونه هدایا، تسهیلات یا امتیازاتی که شائبه تضاد منافع یا تاثیرگذاری بر استقلال عمل وی را ایجاد کند، خودداری کند.
جبران خدمات ناظر مقیم
نحوه تامین مالی جبران خدمات ناظر مقیم موضوع مهمی است. ممکن است برخی بر این باور باشند که هزینههای نظارت ویژه بر یک موسسه اعتباری باید توسط همان موسسه اعتباری پرداخت شود و در این زمینه راهکارهایی مانند تعیین مبلغ جبران خدمات توسط بانکمرکزی و پرداخت آن توسط موسسه اعتباری مطرح گردد ولی بهنظر میرسد که این رویکرد علاوه بر آنکه رافع احتمال وابستگی ناظر مقیم به موسسه اعتباری نیست و استقلال وی را ممکن است مخدوش کند، هدفمندی انتصاب ناظر مقیم را نیز کاهش میدهد و چون بانکمرکزی خود بار مالی موضوع را به دوش نمیکشد، ممکن است دوره فعالیت ناظر مقیم را به درازا بکشاند.
از سوی دیگر و در عمل نیز انتظار نمیرود که بانکمرکزی در موسسات اعتباری متعددی بهطور همزمان اقدام به انتصاب ناظر مقیم کند و از اینرو احتمال نمیرود که بار مالی زیادی را متحمل شود اگرچه بهنظر میرسد که منافع تحمل اینبار مالی از هزینههای آن برای تحقق هدفی که موجب انتصاب ناظر مقیم شده، بیشتر باشد. از سوی دیگر چنانچه ناظر مقیم از کارکنان بانکمرکزی باشد، لازم است تا امتیازات مالی و فوقالعادههای ویژه و معناداری علاوه بر حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر وی و متناسب با مقیاس و پیچیدگی فعالیتهای موسسه اعتباری برای این دسته از کارکنان تصویب و پرداخت شود تا ضمن ایجاد انگیزههای لازم، تمایز آنها از سایر کارکنان حفظ شده و مشخص باشد.
هر چند پیشنهاد نگارنده این یادداشت، انتخاب ناظر مقیم از افراد خارج از کارکنان بانکمرکزی نیست ولی در صورت ضرورت و پذیرش افراد برای انجام این ماموریت، جبران خدمات آنان حتما باید به گونهای تعیین شود که بانکمرکزی بتواند از بهترین گزینهها در این زمینه بهرهمند شود.
نگرانیها و دلمشغولیها در انتصاب ناظر مقیم
1- مطابق قانون، ناظر مقیم باید هنگامی در موسسه اعتباری منصوب شود که «احتمال» ارتکاب تخلف در عملیات آن موسسه اعتباری وجود داشته باشد یا عملیات موسسه اعتباری مزبور متضمن «احتمال» بیثباتی در شبکه بانکی باشد، بنابراین موسسات اعتباری که تخلفات آنها از قوانین و مقررات احراز شده یا از قبل، شواهد کافی برای بانکمرکزی در این زمینه وجود دارد که تداوم وضعیت موجود آنها شاخصهای ثبات و سلامت شبکه بانکی را تهدید مینماید، از مرحله انتصاب ناظر مقیم گذشتهاند و قاعدتا باید مشمول سایر اقدامات نظارتی مانند «اقدامات اصلاحی» یا «تعیین هیات سرپرستی موقت» شوند و نباید زمان را مجددا با انتصاب ناظر مقیم برای انجام اقدام اکتشافی در اینگونه موسسات اعتباری از دست داد.
2- انتصاب ناظر مقیم در موسسه اعتباری نباید جایگزین انجام برنامههای بازرسی حضوری توسط بازرسان بانکمرکزی در موسسه اعتباری شود بلکه نتایج انجام این بازرسیها هم باید در اختیار ناظر مقیم قرار گیرد و تعامل و تبادل اطلاعات دو طرفهای در این زمینه بهعمل آید.
3- انتصاب ناظر مقیم در موسسه اعتباری، اقدامات و فعالیت وی باید در چارچوب یک جدول زمانبندی انجام شود و معطوف به نتیجه مشخص باشد. یا احتمالی که منجر به انتصاب ناظر مقیم گردیده است، مرتفع شده و از رعایت قوانین و مقررات و انطباق فعالیتهای موسسه اعتباری با ضوابط ابلاغی، اطمینان معقول حاصل شود که در این صورت ماموریت ناظر مقیم خاتمه مییابد یا اینکه گزارشهای ناظر مقیم، صحت احتمالات مزبور را تایید میکند که در این صورت بانکمرکزی باید بهفوریت اقدامات بعدی نظارتی از جمله اقدامات پیشگیرانه، اصلاحی یا تعیین هیات سرپرستی موقت را بهعمل آورد.
4- انتصاب ناظر مقیم باید معطوف به تحقق هدف بانکمرکزی در مورد «ثبات و سلامت شبکه بانکی» باشد و فعالیت ناظر مقیم و انتظارات از وی باید در همین محدوده تبیین و تعریف شوند. از ناظر مقیم نباید انتظار داشت که اجرای برخی مصوبات اعتباری دولت یا اعطای تسهیلات تکلیفی بانکی را که ممکن است با تحقق هدف مزبور هم راستا نباشند، پیگیری کند یا ماموریت ویژهای در این زمینه انجام دهد.
5- بههر روی، انتصاب ناظر مقیم با استقبال سهامداران بهویژه سهامداران موثر و مدیران موسسه اعتباری روبهرو نخواهد شد لازم است بانکمرکزی تدبیرهای لازم را برای حمایتهای کافی قانونی و قضایی از ناظران مزبور به عمل آورد تا هم بتواند از خدمات افراد شایسته در این زمینه بهرهمند شود و هم ناظران مقیم بتوانند با خاطری آسوده در انجام این ماموریت، بانکمرکزی را یاری کنند.
سخن پایانی
رویدادهای ناگوار بانکی در دهه گذشته از جمله ادغام بانکهای نظامی در بانک سپه، انحلال موسسات اعتباری غیربانکی «توسعه»، «کاسپین» و «نور» و تجربه تلخ اخیر در مورد فعالیت بانک آینده که منجر به اجرای فرآیند «گزیر» گردید از یکسو و اشاره و تاکید رئیس محترم قوه قضائیه به بانکمرکزی در مورد لزوم توجه به وظایف و مسوولیتهای قانونی در حوزههای پولی و بانکی و ارزی، بار دیگر ضرورت بهرهبرداری سریعتر از ظرفیتهای موجود در قانون بانکمرکزی در خصوص اقدامات اکتشافی، پیشگرانه و اصلاحی را که در مواد (۲۷) تا (۳۲) قانون بانکمرکزی تبیین شدهاند، از جمله لزوم انتصاب ناظر مقیم در برخی بانکها یا اعمال اصلاحات و اجرای برنامه بازسازی در برخی بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی دیگر را نمایان کرد. اقداماتی که نباید در هیاهوی گزیر بانک آینده از آنها غفلت کرد.
البته به موازات این اقدامات نظارتی، لازم است بانکمرکزی با استفاده از نظرات کارشناسان خبره اقتصادی و بانکی در درون و بیرون آن بانک، عوامل محیطی و سیاستگذاریهای کلان کشوری در حوزههای پولی، اقتصادی، مالی و بودجهای را که در ایجاد وضعیت موجود شبکه بانکی نقش داشتهاند، شناسایی و ارزیابی کند تا با اصلاح سیاستگذاریهای قبلی در هر یک از مراجع سیاستگذار، بتوان از بازتولید این وضعیت نیز پیشگیری کرد.
* کارشناس اقتصادی و بانکی
