بازخوانی حقوقی تبصره۵ ماده۴ قانون جهش تولید مسکن
آیا «عدمپرداخت» به منزله «استنکاف» است؟
پرسشی بنیادین که از همان آغاز اجرای قانون مطرح شد، اما این است که: آیا هر مورد «عدمپرداخت تسهیلات» را میتوان «استنکاف» دانست؟ و مهمتر آنکه اگر بانک اساسا متقاضی واجد شرایط یا پرونده قابلپرداختی در اختیار نداشتهباشد، آیا بازهم میتوان آن را مستنکف تلقی کرد؟ این مقاله میکوشد با نگاهی حقوقی و مقرراتی و مبتنی بر اصول تفسیر قوانین، به این پرسش پاسخ دهد.
۱. چارچوب قانونی: تکلیف بانکها چیست؟: مطابق ماده۴ قانون جهش تولید مسکن، بانکها و موسساتاعتباری مکلف شدهاند حداقل ۲۰درصد از تسهیلات پرداختی خود را در هر سال به بخش مسکن اختصاص دهند. در تبصره۲ همین ماده تصریح شدهاست؛ این تسهیلات «بر اساس نیاز سالانه مسکن در طرحها و برنامههای اعلامشده وزارت راه و شهرسازی» پرداخت میشود. تبصره۵ مقرر میدارد در صورت «عدمرعایت موضوع این ماده»، سازمان امور مالیاتی موظف است از بانکهای «مستنکف»، مالیاتی معادل ۲۰درصد تعهد انجامنشده را اخذ و به خزانه واریز کند. نکته کلیدی آن است که ضمانت اجرا بر مبنای دو مفهوم بنا شدهاست:
1. عدمرعایت تکلیف قانونی
2. استنکاف
اما آیا این دو مفهوم کاملا منطبقاند؟
۲. مفهوم «استنکاف» در حقوق: در ادبیات حقوقی، استنکاف بهمعنای «امتناع عمدی از انجام تکلیف با وجود امکان انجام» است. عنصر اساسی در این مفهوم، وجود امکان عملی انجام تکلیف و خودداری ارادی از انجام آن است. در حقوق اداری، هرگاه مقام یا دستگاهی بهرغم وجود تکلیف قانونی و امکان اجرا، از انجام آن خودداری کند، مستنکف محسوب میشود، اما اگر انجام تکلیف به دلایل خارج از اختیار ممکن نباشد، عنوان استنکاف محل تردید جدی خواهدبود. بنابراین استنکاف صرف «تحققنیافتن نتیجه» نیست؛ بلکه «امتناع در شرایط امکان» است.
۳. تکلیف نتیجهمحور یا تکلیف رفتاری؟: یکی از اختلافهای تفسیری مهم درباره ماده۴ این است که آیا قانون، بانکها را به «تحقق نتیجه» (رسیدن به عدد ۲۰درصد) مکلف کرده یا صرفا آنها را موظف به «اقدام و همکاری موثر» در چارچوب برنامههای اعلامی کردهاست؟
قرائت نخست (نتیجهمحور) میگوید: اگر در پایان سال سهم ۲۰درصد محققنشده باشد، عدمرعایت اتفاقافتاده و ضمانت اجرا فعال میشود؛ فارغ از اینکه علت کسری چه بودهاست.
قرائت دوم (رفتارمحور) استدلال میکند: تکلیف بانک مشروط بهوجود طرحها و معرفیهای واجد شرایط است. اگر پروندهای قابلپرداخت نبوده یا معرفی انجام نشده، عنصر امکان تحقق تکلیف مخدوش است و نمیتوان از استنکاف سخن گفت.
۴. نقش «معرفی متقاضی» در تحقق تکلیف: تبصره۲ ماده۴ تصریح میکند که تسهیلات براساس برنامههای اعلامشده وزارت راه پرداخت میشود، بنابراین یک حلقه واسط میان بانک و متقاضی وجود دارد: معرفی و اعلام طرح.
اگر در مقطعی:
* متقاضی واجد شرایط معرفی نشده باشد
* پروژهای به مرحله انعقاد قرارداد نرسیده باشد
* یا پروندهها ناقص و غیرقابلپرداخت باشند
در اینحالت، بانک عملا موضوعی برای پرداخت در اختیار نداشتهاست.
از منظر حقوقی، وقتی «موضوع خارجی تکلیف» محققنشده باشد، ترکفعل چگونه میتواند مصداق امتناع عمدی باشد؟
۵. تمایز میان «کسری عملکرد» و «استنکاف»: در عمل ممکن است عملکرد بانک در یک سال کمتر از سهمیه تعیینشده باشد، اما باید میان دو وضعیت تفکیک قائل شد:
الف) کسری ناشی از رفتار بانک: رد غیرموجه پروندهها، تعلل اداری، سختگیری فراتر از ضوابط، امتناع از انعقاد قرارداد با وجود تکمیل شرایط؛ در این موارد، عنصر ارادی امتناع قابلاحراز است و میتوان از استنکاف سخن گفت.
ب) کسری ناشی از فقدان امکان: نبود معرفی متقاضی، نبود پروژه قابلاجرا، محدودیتهای مقرراتی یا فنی، نقص اساسی در پروندهها؛ در این وضعیت، «عدمتحقق عدد» لزوما بهمعنای «امتناع عمدی» نیست.
۶. اصلتفسیر مضیق ضمانت اجراها: در حقوق عمومی، ضمانت اجراهای مالی و کیفری باید مضیق تفسیر شوند. هرجا ابهامی میان «قصور غیرارادی» و «امتناع عمدی» وجود داشتهباشد، نمیتوان بدون احراز سوءرفتار، عنوان مستنکف را اطلاق کرد. تبصره۵ اگرچه سازوکار مالیاتی پیشبینی کرده، اما از واژه «مستنکف» استفاده کردهاست. این واژه بار معنایی خاصی دارد و نمیتوان آن را از مفهوم ارادی تهی کرد.
۷. مسوولیت مشترک در زنجیره اجرا: ساختار اجرای قانون جهش تولید مسکن یک زنجیره چندمرحلهای است:
1. برنامهریزی و اعلام طرح توسط وزارت راه
2. معرفی متقاضیان واجد شرایط
3. بررسی و پرداخت توسط بانک
اگر حلقه نخست یا دوم دچار خلل باشد، نمیتوان تمام مسوولیت را به حلقه سوم منتقل کرد. اصلتناسب اقتضا میکند که مسوولیت هر بخش بر مبنای سهم واقعی آن در عدمتحقق هدف سنجیده شود.
۸. آثار اقتصادی برچسب «مستنکف»: اطلاق عنوان مستنکف تنها یک تعبیر حقوقی نیست؛ بلکه پیامدهای اقتصادی و اعتباری نیز دارد: کاهش اعتماد عمومی، فشار بر ترازنامه و صورت سود و زیان بانک، ایجاد تنش در روابط بیننهادی؛ بنابراین دقت در کاربرد این عنوان، اهمیت مضاعفی دارد.
۹. جمعبندی تحلیلی: با توجه به مبانی حقوقی میتوان چنین نتیجه گرفت:
1. استنکاف زمانی محقق است که تکلیف، امکان اجرا داشته و با اراده از انجام آن خودداری شده باشد.
2. اگر بانک مستندا آمادگی پرداخت داشته اما متقاضی واجد شرایط معرفی نشدهباشد، اطلاق عنوان مستنکف محل تردید جدی است.
3. صرف کسری عددی در تحقق سهمیه، بدون بررسی علل آن، برای احراز استنکاف کافی نیست.
4. تفسیر منصفانه قانون مستلزم تفکیک میان «عدمامکان» و «امتناع عمدی» است.
نتیجهگیری
قانون جهش تولید مسکن با هدف افزایش عرضه و تحریک ساختوساز تصویب شد و بدونتردید اجرای آن نیازمند همکاری نظام بانکی است، اما در عینحال، اجرای دقیق و عادلانه ضمانت اجراها نیز ضرورتی اساسی است. برچسب «مستنکف» نباید بهصورت اتوماتیک و صرفا بر اساس تحققنیافتن عدد تعهد بهکار رود. این عنوان در حقوق، مفهومی فراتر از «عملکرد کمتر از سهمیه» دارد و مستلزم احراز عنصر امکان و اراده است. چنانچه این تمایز رعایت نشود، خطر آن وجود دارد که بهجای حل مساله مسکن، اختلافهای تفسیری و حقوقی میان نهادها تشدید شود. در نهایت، راهکار اساسی نه در تفسیر موسع از واژه استنکاف، بلکه در شفافسازی سازوکار معرفی، تسریع فرآیندها و ایجاد هماهنگی نهادی نهفته است. تنها در چنین چارچوبی است که میتوان هم از هدف قانون پاسداری کرد و هم از اصول بنیادین حقوق عمومی.
تکمله
نگارنده در این یادداشت به هیچوجه به موضوع تاثیرات مخرب تسهیلات تکلیفی (ازجمله تکالیف مندرج در این قانون) بر ترازنامه بانکها ورود نکرده و صرفا از منظر مقرراتی و حقوقی به نقد تفاسیر برآمده از متن قانون که منجر به صدور برگه تشخیصهای مالیاتی نجومی توسط سازمان امور مالیاتی برای بانکها شده، پرداخته است.
* مدیرکل اسبق مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانکمرکزی
