قانون هست، اما اجرا نمیشود؛
«تخلفات کارراهانداز» در شهرداری
در عمل، شفافیت نهتنها با مقاومت مواجه میشود، بلکه گاه خود به عاملی برای اختلال در اجرای امور تبدیل میشود. نه از آنرو که همه مقاومتها ریشه در فساد و منافع شخصی دارند، بلکه به این دلیل که آنچه در عمل انجام میشود، الزاما منطبق بر قانون نیست، اما چرخ امور را میچرخاند. پروژه شفافیت شورایشهر و شهرداری تهران، شاید بیش از هر تجربه دیگری، این تنش بنیادین را عیان کرد. تنش میان «قانون» و «رویه»، میان آنچه باید باشد و آنچه هست و میان شفافیت بهعنوان یک ارزش و کارکردپذیری سازمان بهعنوان یک ضرورت.
قانون هست، اما اجرا نمیشود
یکی از واقعیتهای کمتر گفتهشده در مدیریت شهری این است که بخش قابلتوجهی از رویههای جاری، سالهاست با نص صریح قانون فاصله گرفتهاند. این فاصله نه پنهانی است و نه لزوما انکار میشود؛ بلکه در بسیاری موارد بهعنوان یک «عرف اجرایی» پذیرفته شدهاست. قانون شهرداریها، آییننامههای مالی و معاملاتی و دستورالعملهای متعدد، چارچوبی نسبتا سختگیرانه برای عملکرد شهرداری ترسیم کردهاند؛ چارچوبی که در بسیاری از حوزهها، از نظر مدیران اجرایی، با واقعیتهای اداره شهری مانند تهران همخوان نیست. از همینجا غلبه امر غیررسمی آغاز میشود. مدیران، برای آنکه کار زمین نماند، به رویههایی متوسل میشوند که اگرچه در عمل کارراهانداز است، اما پشتوانه قانونی ندارد.
ترجیح طبیعی چنین وضعیتی آن است که این رویهها شفاف نشوند؛ چراکه شفافیت، آنها را به تخلف رسمی تبدیل میکند و پای نهادهای نظارتی را به میان میکشد، بیآنکه امکان جایگزینی عملی فراهم شدهباشد. برای مثال، آییننامه مالی شهرداریها هیچ اشارهای به تمدید یا چندسالهبودن قراردادها ندارد، با اینحال در عمل، تمدید قرارداد و حتی انعقاد قراردادهای چندساله به یک ضرورت اجرایی بدل شدهاست. این قراردادها معمولا بهصورت کامل در سامانههای مالی ثبت نمیشوند، نه لزوما به قصد فساد، بلکه به ایندلیل که ثبت شفاف آنها بهمعنای اعلام تخلف از قانون است. استدلال مجریان نیز روشن است؛ اجرای نص قانون در این حوزه، ارائه خدمات را مختل میکند. در چنین شرایطی، شفافسازی این رویهها بهمعنای اعلام رسمی تخلف است؛ تخلفی که اگر اصلاح شود، ممکن است کل فرآیند متوقف شود.
ترس از قفلشدن شهر
یکی از مهمترین دلایل مقاومت دربرابر شفافیت، نگرانی از قفلشدن کارهاست؛ نگرانیای که برخلاف تصور رایج، صرفا بهانه نیست، بلکه ریشه در تجربه زیسته مدیران شهری دارد. طولانیبودن و پیچیدگی فرآیندهای قانونی، بهویژه در حوزه معاملات، این ترس را تشدید میکند. در حالحاضر، میانگین زمان عقد قراردادهایی که از طریق مناقصه در شهرداری تهران انجام میشود، بیش از ۱۵۰ روز است. چنین زمانی برای یک سازمان اجرایی که باید هر روز خدمات ارائه دهد، عملا فلجکننده است. در این شرایط، یا تعداد قراردادهای ترک تشریفات افزایش مییابد، یا تشریفات قانونی بهصورت صوری انجام میشود. حتی در مواردی که فراخوان عمومی دادهمیشود، نبود شرکتکننده واجد شرایط، مناقصه را بینتیجه میگذارد. قانونگذار با هدف پیشگیری از فساد، فرآیند را مفصل کردهاست، اما در عمل، همین مفصلبودن، یا کار را متوقف میکند یا زمینهساز فساد پنهان میشود. مثال دیگر، انتشار فهرست کامل اموال شهرداری است که از منظر حقوقی اقدامی شفاف و مطلوب است، اما از منظر اجرایی، میتواند شهرداری بدهکار را در معرض هجوم طلبکاران قرار دهد. در چنین وضعیتی، بانکها و نهادهای مالی، با استناد به اطلاعات منتشرشده، میتوانند درخواست توقیف اموال بدهند و همین امر، جریان نقدینگی شهرداری را مختل کند.
امضای الکترونیک؛ قانون هست، پذیرش نیست
نمونه امضای الکترونیک بهخوبی نشان میدهد؛ صرف وجود قانون و زیرساخت فنی، برای تحقق شفافیت کافی نیست. از نظر قانونی، امضای الکترونیک معتبر است، اما وقتی ذیحساب، نهاد نظارتی یا دستگاه قضایی آن را نپذیرد، مدیر اجرایی ناچار است سیستم دستی را حفظ کند. نتیجه، دوگانگی در فرآیندها، افزایش بار کاری کارکنان و کاهش انگیزه بدنه سازمانی برای همکاری با شفافیت است. کارکنانی که عادت به رویههای قدیمی دارند، ثبت همزمان دستی و الکترونیک را افزایش وظیفه تلقی میکنند و دربرابر آن مقاومت نشان میدهند.
تخلف برای پیشبرد کار؟
در ادبیات رسمی، تخلف همیشه بار منفی دارد، اما در تجربه مدیریت شهری، نوعی تمایز نانوشته میان «تخلف کارراهانداز» و «تخلف مضر» شکل گرفتهاست. برخی تخلفات، از جنس دورزدن قواعد اداری برای جلوگیری از توقف پروژههاست؛ مانند تمدید قرارداد برخلاف آییننامه، ایجاد حسابهای واسط برای جلوگیری از مسدودشدن حسابهای اصلی، یا انعطاف در شروط مناقصه برای پیداکردن پیمانکار. در مقابل، تخلفاتی وجود دارد که مستقیما منجر به تضییع منافع عمومی یا فساد شخصی میشود. مساله اینجاست که شفافیت، این تمایز غیررسمی را برنمیتابد. شفافیت همهچیز را بهصورت یکدست «قابلرویت» میکند و همین امر، مقاومت سازمان اجرایی را برمیانگیزد؛ چراکه در معرض قضاوت نهادهای نظارتی و افکار عمومی قرار میگیرد، بدون آنکه زمینه اصلاح ساختاری فراهم شدهباشد. در این شرایط وقتی همهچیز ثبت و منتشر شود، امکان دفاع از این تصمیمها از بین میرود و مدیر میانی که بیشترین بار اجرا بر دوش اوست، در معرض قضاوت و حذف قرار میگیرد.
مناقصهای که برنده ندارد
در حوزه معاملات، این شکاف بهوضوح دیده میشود. قوانین، شرایط دقیقی برای صلاحیت پیمانکاران و قیمتهای پیشنهادی تعیین کردهاند، اما در عمل، بارها پیشآمده که مناقصه با رعایت کامل این شروط، بدون حتی یک شرکتکننده معتبر برگزار شدهاست. در چنین شرایطی، مدیر اجرایی با یک انتخاب دشوار روبهروست، یا قانون را مو به مو اجرا کند و پروژه را متوقف نگه دارد، یا با انعطاف در شروط، کار را به پیمانکاری بسپارد که شاید تمام معیارها را نداشتهباشد، اما کار را جلو میبرد. شفافسازی این تصمیم، بهمعنای ثبت رسمی عدول از ضابطه است؛ امری که کمتر مدیری حاضر است هزینه آن را بپردازد.
املاک؛ قدرتی که نمیشود شفاف کرد
حوزه املاک، شاید عمیقترین شکاف بین قانون و رویه را در مدیریت شهری تهران داشتهباشد. نهتنها شورای شهر، بلکه حتی سازمان املاک نیز تصویر دقیقی از داراییهای شهرداری ندارد. اطلاعات واقعی، در اختیار مدیران املاک مناطق است؛ جاییکه ملک، نه فقط دارایی، بلکه ابزار قدرت و تامین مالی است. استدلال مدیران مناطق این است که اگر اختیارات املاک بهطور کامل متمرکز شده و همهچیز شفاف شود، فرآیندها آنقدر کند میشود که امکان تامین مالی سریع از بین میرود. در شرایط کمبود نقدینگی، آنها از املاک برای حل مسائل فوری استفاده میکنند؛ رویهای که اگرچه غیرشفاف و غیرقانونی است، اما در منطق اجرایی، «ضروری» تلقی میشود.برخی سازوکارها، اساسا بر بستر عدمشفافیت شکلگرفتهاند. تهاترهای ملکی، شوراهای معماری مناطق و بودجه غیرنقد، نمونههایی از این سازوکارها هستند. این ابزارها، برای دورزدن محدودیتهای قانونی ایجاد شدهاند تا امکان انعطاف و درآمدزایی فراهم شود، اما همین انعطاف، در غیاب شفافیت، زمینه فساد را نیز مهیا میکند. وقتی تصمیمها ثبت نمیشوند یا قابلدفاع حقوقی نیستند، مرز میان «مصلحت سازمان» و «منافع شخصی» بهسرعت مخدوش میشود.
آیا همه اینها بهانه است؟
پرسش مهم این است. آیا استدلال «اگر شفاف کنیم، کار میخوابد» صرفا بهانهای برای حفظ وضع موجود نیست؟! پاسخ ساده نیست. تجربه پروژه شفافیت نشان میدهد؛ در برخی موارد، این استدلالها واقعیاند. شفافیت در حوزههایی پیش رفت که نهایتا منجر به کندی قابلتحمل میشد، نه توقف کامل، اما آنجا که شفافیت بهمعنای فروپاشی رویههای جاری بود، عملا متوقف شد. این به آن معنا نیست که آن حوزهها لزوما فاسدتر بودند؛ بلکه شکاف میان قانون و عمل در آنها عمیقتر بود.
مسالهای فراتر از شهرداری
نکته مهم این است که این شکاف، صرفا محصول شهرداری نیست. بسیاری از رویههای غیررسمی، در تعامل شهرداری با سایر نهادها شکلگرفتهاند. واگذاری املاک برای تعامل نهادی، حلوفصل مسائل خارج از چارچوب رسمی و بدهبستانهای غیرشفاف، بخشی از یک سیستم بزرگترند. در چنین سیستمی، اگر شهرداری بهتنهایی بخواهد کاملا شفاف و قانونمند عمل کند، ممکن است نهتنها بهبود نیابد، بلکه تضعیف شود.
جمعبندی: شفافیت، بدون اصلاح قانون، ناکافی است
تجربه پروژه شفافیت شورا و شهرداری تهران نشان میدهد؛ شفافیت، بهتنهایی، درمان همه دردهای حکمرانی نیست، جاییکه قانون با واقعیتهای اجرایی همخوان نیست، شفافیت صرفا شکاف را عیان میکند، بدون آنکه راهی برای پرکردن آن ارائه دهد. در این موارد، پیشنیاز شفافیت، اصلاح سازوکارها و قوانین است؛ بهگونهای که عمل طبق قانون، به توقف خدمات عمومی منجر نشود. در غیر اینصورت، شفافیت یا اجرا نمیشود، یا بهصورت ناقص و گزینشی پیشمیرود. شاید مهمترین درس این تجربه آن باشد که شفافیت، نه نقطه آغاز اصلاح، بلکه مرحلهای از آن است؛ مرحلهای که بدون بازنگری در قواعد بازی، میتواند بیش از آنکه راهگشا باشد، بنبستآفرین شود.
* پژوهشگر حوزه سیاستگذاری و اقتصاد
