چگونه انتظارات از ظرفیتهای اجرایی در «سند ملی گذر» سبقت گرفت؟
سیمای مبهم ترانزیت از قلمرو ایران
فاصله میان اهداف اعلام شده در سند و ظرفیتهای اجرایی موجود اقتصاد ایران، پرسشهای جدی را درباره امکان تحقق این سند مطرح کرده است. الزامات مدیریتی، اصلاحات فرآیندی و پروژههای سنگین زیرساختی، بدون ارائه نقشه راه، اولویتبندیشده و زمانبندی واقعبینانه، این تردید را پررنگ میکند که آیا سند ملی ترانزیت بیش از آنکه یک بسته راهبردی با قابلیت اجرایی باشد، صرفا فهرستی از انتظارات مطلوب است؟
سند ملی ترانزیت در راستای تحقق اهداف این بخش در چند سند بالادستی، از جمله سیاستهای کلی نظام در حوزه حملونقل، سیاستهای کلی برنامه آمایش سرزمین، توسعه دریامحور و برنامه هفتم پیشرفت تدوین شده است. مهمترین و تنها شاخص کمی در نظر گرفته شده در این سند، حجم ترانزیت سالانه حداقل ۴۰میلیون تن است که تاکنون حدود ۵۰ درصد از این هدف محقق شده است. ترانزیت یک فعالیت بینالمللی در زمینه حملونقل محمولههای تجاری و به معنای عبور کالا از یک یا چند کشور ثالث، در مسیر ارسال آن از کشور اول به کشور دوم است. برای عبور کالا از کشور سوم، باید به آن کشور عوارض گمرکی یا حق ترانزیت پرداخت شود. این امر سبب شده تا بسیاری از کشورها از ترانزیت کالا به عنوان یک منبع درآمد پایدار در اقتصاد خود بهره ببرند. با وجود موقعیت ممتاز ایران در میانه مبادی و مقاصد صادرات و واردات کالا، سهم ما از درآمدهای ترانزیتی منطقه، به مراتب کمتر از هدفگذاریهای کمی است.
چالشهای راهبردی
بنابر اهداف ذکر شده در این سند ملی، سهم ترانزیت از رشد اقتصادی باید افزایش یابد و این صنعت منجر به تولید درآمدهای پایدار شود. این هدف نه تنها داخل ایران، بلکه در ارتباط با کشورهای منطقه و نیز ارتباطات فرامنطقهای باید تحقق یابد. چشمانداز این سند نقشآفرینی تعیینکننده، موثر، تابآور و روزافزون در ترانزیت و زنجیره ارزش منطقهای و فرامنطقهای تعریف شده است. از سوی دیگر، راهبردهای در نظر گرفته در سند ملی ترانزیت به گونهای تعریف شده که ترانزیت در زنجیرههای ارزش، کریدورهای اقتصادی و تقویت ارتباطات منطقهای و فرامنطقهای نقش محوری داشته باشد؛ مدیریت یکپارچه هوشمند ایجاد کند؛ به تکمیل و اتصال کریدورهای جادهای، ریلی و مبادی ورودی و خروجی منجر شود و بهرهوری آنها را افزایش دهد و در نهایت امکان توسعه سرمایهگذاری و استفاده حداکثری از ظرفیت بخش خصوصی را فراهم کند.
اما آیا این راهبردها قابل تحقق است؟ اگرچه از منظر نظری و احتمالا فنی، امکان تحقق چنین راهبردهایی فراهم است، اما نگاهی به شرایط اقتصادی و وضعیت متغیرهای غیرسیاسی کشور، تحقق کامل آن را با ابهاماتی روبهرو میکند. برای نمونه تقویت ارتباطات فرامنطقهای با توجه به شرایط سخت تحریمی که بر کشور حاکم است، نیازمند برطرف کردن موانع ساختاری پیچیدهای است که این سند راهکاری برای آنها در نظر نگرفته است.
الزامات توسعهای
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در سند ملی ترانزیت، سه دسته الزامات شامل الزامات مدیریتی، فرآیندی و زیرساختی در نظر گرفته شده است. الزامات دوازدهگانه مدیریتی این سند در زمینههای مختلف از جمله مدیریت یکپارچه تا ارتقای ظرفیتهای بینالمللی، مشارکت بخش خصوصی و جذب سرمایهگذاریهای خارجی است. نهاد موثر در راهبری و تنظیمگری مفاد سند نیز، وزارت راه و شهرسازی است که مسوولیت مدیریت منسجم و یکپارچه اجرای سند را برعهده دارد. شاید اولین نقد در مفاد سند مذکور را بتوان اینطور تشریح کرد: در الزامات مدیریتی تاکید شده است که به صورت حداکثری از ظرفیتهای ملی و بینالمللی برای رفع و یا کاهش آثار تحریمهای سیاسی، مالی، تجاری، بانکی و بیمهای و حملونقلی استفاده شود، اما به ابعاد و جزئیات این ظرفیتها اشارهای نشده است. این سند همچنین بخش مدیریتی را ملزم به هماهنگی عملکردی میان مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و بازارچههای مرزی کرده است، اما منظور از این هماهنگی مشخص نشده است که آیا در ابعاد مختلفی همچون هوشمندسازی، فرایندهای اداری و ایجاد سیستمهای یکپارچه است یا موارد دیگری را در برمیگیرد.
سند بالادست ترانزیت الزاماتی را برای شناسایی و تبیین منافع مشترک با کشورهای هدف در زمینه نقشآفرینی در زنجیره ارزش جهانی و کریدورهای اقتصادی تعیین کرده است؛ از جمله توسعه موافقتهای دو و چندجانبه تجارت آزاد و تجارت ترجیحی با سایر کشورها، استفاده حداکثری از ظرفیت سازمانهایی همچون اکو، اتحادیه اقتصادی، اوراسیا، شانگهای، بریکس و... و نیز موافقتنامههای کریدورهای منطقهای و بینالمللی نظیر شمال – جنوب، تراسیکا، چابهار و عشقآباد با تاکید بر گشودن بازارهای جدید حملونقل. با این حال این سند هیچ اشاره مستقیمی به «کشورهای هدف» نکرده است.
تسریع در الحاق به کنوانسیونهای مهم حملونقل بینالمللی و گمرکی، بدون اشاره به نام کنوانسیونهای هدف، استقرار پنجره واحد خدمات یکپارچه گذر برای تسهیل تردد در مبادی ورودی و خروجی، جذب سرمایهگذار خارجی و مشارکت بخش خصوصی، افزایش اقدامات حمایتی برای کاهش هزینههای سرمایهگذاری، پایش و ارزیابی مستمر وضعیت ترانزیت کشور و فعالسازی دبیرخانه تخصصی برای مدیریت و راهبری هر یک از کریدورهای مهم ترانزیت، دیگر الزامات مدیریتی سند ملی ترانزیت کشور هستند. بنابراین آنطور که مشخص است، در بخش الزامات مدیریتی صرفا به کلیگویی بسنده شده است.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، الزامات فرآیندی ششگانه سند ملی ترانزیت بر مسائل مختلف داخلی و خارجی تاکید دارد. رفع تعارضات قانونی، تنقیح قوانین و مقرراتزدایی در حوزه ترانزیت، بازنگری و بهروزرسانی قوانین با توجه به موافقتنامههای بینالمللی، افزایش ظرفیتهای عملکردی پایانههای مرزی جادهای، ایستگاههای ورودی و خروجی ریلی، بنادر و فرودگاهها، افزایش سرعت و سهولت فرایندهای ترانزیتی و کاهش مجموع هزینههای مستقیم و غیرمستقیم هزینه ترانزیت از ایران و تسهیل فضای کسب و کار در حوزه ترانزیت و اعطای مشوق و بازاریابی بینالمللی شرکتهای خصوصی در این حوزه اهم موارد ذکر شده است.
اجرایی شدن این الزامات فرآیندی نیازمند چشمانداز است و در صورتی که به صورت یک پازل وابسته به همدیگر تعریف نشوند هر کدام از این اقدامات ممکن است بهصورت جزیرهای و مقطعی پیاده شود. در این شرایط نه تنها کاهش معناداری در هزینهها اتفاق نخواهد افتاد، که زمان ترانزیت نیز کاهش نمییابد و جذابیت مسیر ایران برای فعالان منطقهای و بینالمللی تقویت نخواهد شد. با نگاهی به امکان تحقق الزامات فرآیندی، اجرای هر کدام از این بخشها با چالشهایی روبهرو خواهد بود. برای مثال کاهش هزینه ترانزیت مستلزم الزاماتی از جمله حذف توقفهای غیرضروری مرزی، هوشمندسازی و کاهش اقدامات موازی مرزی و گمرکی است. اما تسهیل فرایندهای ترانزیتی با اجرای پنجره واحد تجارت فرامرزی که هم اکنون نیز برخط است، قابلیت اجرای موفق دارد. احتمالا سختترین بخش اجرای الزامات فرآیندی هم، رفع تعارضات قانونی به دلیل تعارض منافع احتمالی در یکپارچهسازی قانون باشد.
چالش هوشمندسازی
سند ملی ترانزیت شامل 12 الزام زیرساختی است که موارد متعددی، از گذار از شیوههای سنتی تا بهرهگیری از روشهای نوین تامین مالی و نوسازی ناوگان و تکمیل زیرساختها را در برمیگیرد. در این بخش، تاکید بر یکپارچهسازی دادهها و ارتقای شبکه ارتباطی در کنار نوسازی و توسعه ناوگان در مدهای مختلف حملونقلی بیش از همه مورد تاکید است.
این سند بر ضرورت شتاب گرفتن تغییر شیوههای سنتی و توسعه و استقرار تجارت الکترونیک به عنوان ابزاری مهم در بخش لجستیک داخلی و خارجی تاکید دارد. اختصاص منابع مالی دولتی و بودجههای سنواتی و استفاده حداکثری از روشهای نوین تامین مالی، غیردولتی و سرمایهگذاری داخلی و خارجی در توسعه زیرساختهای ترانزیتی کشور از دیگر الزامات زیرساختی سند است. همچنین این سند خواهان نوسازی ناوگان ریلی، هوایی، جادهای و دریایی است و تاکید دارد که تبادل هوشمند دادهها باید با یکپارچهسازی سامانههای بین دستگاهی انجام شود. افزایش پایداری شبکه ارتباطی تبادل اطلاعات به ویژه در مبادی ورودی و خروجی مجاز کشور، در اولویت قرار گرفتن تکمیل حلقههای مفقوده ترانزیت ریلی و جادهای و توسعه، تجهیز و تکمیل بنادر بازرگانی به ویژه در مکران از دیگر الزامات زیرساختی برای شتاب گرفتن شبکه ترانزیت کشور است.
ارتقای تجهیزات و امکانات در مبادی ورودی و خروجی مجاز کشور و توسعه زیرساختهای حملونقل ترکیبی، کانتینری و اسکله با کاربریهای خاص نظیر رو – رو، امکان تعامل سامانههای داخلی با سامانههای بینالمللی و ایجاد سازوکاری که به تبادل داده در زمینههای مختلفی همچون ترانزیتی و حملونقلی و گمرکی منجر شود به شرط هماهنگی با دستگاههای حاکمیتی از دیگر الزامات زیرساختی سند است. سند بالادست ترانزیت، مهیا کردن شرایط خرید یا افزایش واگنهای ترانزیتی تخصصی با امکان سیر در خطوط ریلی کشورهای همسایه و مهیا کردن شرایط خرید کانتینرهای خالی مرجوعی را نیز در دستور کار قرار داده است.
در بخش هوایی نیز تکمیل و ارتقای زیرساختهای پذیرش پروازهای ترانزیتی اعم از مسیرها، فرودگاهها و مراکز لجستیک هوایی از الزامات زیرساختی این سند است. اما نوع تنظیم محتوا، جایگاه این سند را از یک پشتیبان بالادست برای تحقق اهداف در راستای توسعه ترانزیت، به مجموعهای از کلیگوییها درباره آنچه باید بشود، تقلیل میدهد. از طرفی حجم بالای الزامات زیرساختی که تحقق آنها نیازمند جذب میلیونها دلار سرمایه در صنعت حملونقل است، مثل ساخت پروژههای متعدد زیربنایی ریلی، دریایی و جادهای که در این سند به آنها اشاره شده است، در بازه پنج ساله تقریبا غیرممکن است.
طبق مفاد برنامه هفتم، قرار بود سند ملی ترانزیت شامل ابتکار عملهای چندجانبه منطقهای و بینالمللی و تعیین اولویتهای توسعه کریدوری با هدفگذاری کمی ترانزیت سالانه حداقل 40میلیون تنی برای افق پنجساله باشد؛ اما اکنون انبوهی از پروژهها که در جداول این گزارش به آنها اشاره شده، فهرست شده است که احداث آنها در پنج سال با توجه به شرایط اقتصادی کشور نشات گرفته از سادهانگاری است. گذشته از این موارد، چشمانداز پنج ساله حتی برای تحقق اهداف نرمافزاری که بودجه به مراتب کمتری میطلبد، باز هم خوشبینانه به نظر میرسد. برای نمونه طولانی بودن فرآیند یکپارچهسازی و هوشمندسازی دادهها با توجه به تجربه ناخوشایند هوشمندسازی بنادر، محتمل است؛ موضوعی که میتواند هوشمندسازی دیگر فرایندهای مرتبط با حضور ایران در زنجیره ارزش جهانی را هم تحتتاثیر قرار دهد.
از رونمایی سامانه یکپارچه عملیات بندری در کشور بیش از یک سال میگذرد و تعداد بنادری که به این سامانه پیوستهاند، مبهم است. بندر امام خمینی جزو دو بندر نخستی است که به این سامانه اتصال پیدا کرد، اما با گذشت یک سال از پیوستن این بندر به سامانه یکپارچه، هنوز تا هوشمندسازی کامل فاصله دارد و نیازمند ارتقای سامانههای پلاکخوان هوشمند با قابلیت ثبت تخلفات سرعت و ورود غیر مجاز و ایجاد ارتباط یکپارچه با سامانههای گمرکی است. از دیگر مفاد زیرساختی این سند، تکلیفی است که در خصوص نوسازی ناوگان در تمام مدهای حملونقل بار مطرح شده است.
طبعا این نوسازی با توجه به محدودیتهای تجاری ناشی از تحریم، امری زمانبر و سرمایهبر است. البته تحرکاتی برای تحقق این اهداف در وزارت راه و شهرسازی شکل گرفته و اخیرا تفاهمنامههایی برای نوسازی ناوگان باری ریلی منعقد شده است. در یکی از این تفاهمنامهها وعده سرمایهگذاری برای تامین ۳۰۰ دستگاه قطار خودکشش دیزلی، ۵۰دستگاه لوکوموتیو و ۶۰۰ واگن باری مخزندار داده شده؛ اما نباید فراموش کرد که تفاهمنامه، حاوی الزامی تعهدآور نیست و مشخص نیست که چه زمانی به نتیجه برسد. سند ترانزیت، وزارت راه و شهرسازی را مسوول مدیریت و هماهنگی امور زیربنایی و فرآیندی بین تمام نهادها و دستگاههای مستقر در مبادی ورودی و خروجی کشور کرده است.
تکلیف محول شده به این وزارتخانه در راستای اجرای بند(ب) ماده 57 برنامه هفتم پیشرفت، ایجاد پنجره واحد خدمات یکپارچه ترانزیت با قابلیت تبادل داده با سامانههای بینالمللی است تا فرایندها با دستگاههای مستقر در مبادی ورودی و خروجی کشور اعم از وزارت راه و شهرسازی، گمرک، وزارت کشور و مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی همگامسازی شود. این وزارتخانه همچنین موظف به ایجاد بستههای تشویقی با اولویت فعالان داخلی و نظارت بر اعمال تشویقها است و باید آزادیهای هوایی را فراهم و مسیرهای هوایی رقابتی ایجاد کند.
تکالیف دیگر نهادها
سند ملی ترانزیت نقشی را برای نیروی انتظامی در حوزه کاهش زمان ترانزیت در نظر گرفته است. این نهاد نظامی موظف است کنترل و نظارت بر امور ترانزیت را با استفاده حداکثری از سکوی پایش و تجهیزات هوشمند و مکانیزه انجام دهد. بیمه مرکزی نیز مکلف به طراحی و استقرار نظام جامع بیمههای ترانزیتی است. وزارت امور خارجه نیز در راستای تقویت تعاملات با کشورهای مهم منطقه برای افزایش همکاریهای ترانزیتی، توسعه محورهای ترانزیتی بینالمللی مشترک و ایفای نقش فعال در مواجهه با سازمانهای بینالمللی همچون اوراسیا، اکو، شانگهای و... را در دستور کار دارد. این وزارتخانه در انعقاد قراردادهای دو و چندجانبه نیز حضور دارد. این سند وزارت اقتصاد را نیز موظف کرده در تعامل با بانک مرکزی و وزارت امور خارجه تا پایان سال 1404 مشکلات زیرساختهای مالی و بانکی کشور را برای سهولت تبادلات مالی بینالمللی بررسی کرده و راهکار ارائه دهد.
نصب تجهیزات مکانیزه برای تسریع فرآیند حمل یکسره محصولات ترانزیتی، جانمایی فعالیتهای مختلف برای تسریع تردد، تکمیل حلقههای مفقوده ریلی در پسکرانه بنادر متصل به کریدورهای ترانزیتی، توسعه مراکز لجستیک و چند وجهی در پسکرانه بنادر بازرگانی، توسعه زیرساختهای سختافزاری و نرمافزاری حملونقل کانتینرهای یخچالی، مدیریت و راهبری یکپارچه عملیات بندری، رفع موانع غیرتعرفهای و توسعه فناوریهای مرتبط با حملونقل ترکیبی از طریق احداث سکوی تخلیه، بارگیری محصولات فله و نصب دو دستگاه واگن برگردان و احداث خطوط فرعی برای افزایش ظرفیت بندر شهید رجایی و ارتقای زیرساختها و سامانههای ارتباطی و ناوبری نظارتی فرودگاهی با اولویت فرودگاههای امام خمینی، مشهد، تبریز، شیراز و بندرعباس از دیگر راهبردهایی است که وزارت راه و شهرسازی و سازمانها و شرکتهای تابعه آن باید برای تحقق هدف 40میلیون ترانزیت تا افق برنامه هفتم توسعه انجام دهند. وزارت راه و شهرسازی مکلف است طی مدت شش ماه پس از تصویب سند، برنامه عملیاتی طرحها و پروژههای اولویتدار مرتبط با دالانهای ترانزیتی در سه مد ریلی، جادهای و دریایی را برای کریدورهای شمالی – جنوبی و شرقی – غربی تهیه کند.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، اجرای این سند با وجود آنکه از نظر دامنه موضوعات و الزامات مدیریتی، فرآیندی و زیرساختی با جزئیات ارائه شده است، اما انباشت همزمان اهداف، تکالیف و پروژهها بدون داشتن برنامه اولویت بندی و زمانبندی واقعبینانه آن را به نسخهای شتابزده از یک سند بالادست تبدیل کرده که فاقد تعمق لازم در بخشهای مختلف است. تجربههای پیشین در هوشمندسازی بنادر، حرکت لاکپشتی در حوزه نوسازی ناوگان طی یک دهه اخیر و عقبماندگی از برنامه یکپارچهسازی سامانهها نشان میدهد تحقق همزمان برش قابل قبولی از الزامات دوازدهگانه زیرساختی سند ملی ترانزیت در افق پنجساله، بدون تمرکز بر پروژههای پیشران و اصلاحات حکمرانی ترانزیت، امری دور از ذهن است. با این وصف این سند بیش از آنکه یک نقشه راه با قابلیت اجرایی باشد، به فهرستی از انتظارات مطلوب شباهت دارد.
