بار سنگین بر دوش اقتصاد ایران
صندوقهای بازنشستگی در ذات خود بر یک قرارداد بیننسلی نانوشته استوارند: نسل شاغل امروز از طریق پرداخت حقبیمه، هزینه مستمری نسل بازنشسته فعلی را تامین میکند، با این انتظار که در آینده نسلهای بعدی نیز همین نقش را ایفا کنند. پیرشدن جمعیت این قرارداد را بهطور ساختاری تضعیف میکند. در دهههای گذشته، ایران از یک پنجره جمعیتی برخوردار بوده است؛ یعنی سهم جمعیت در سن کار بالا و نسبت وابستگی سالمندان پایین بوده است. در چنین شرایطی، ورودی صندوقها بهواسطه تعداد بالای بیمهپردازان فعال، بهمراتب بزرگتر از خروجی ناشی از پرداخت مستمریها بوده است. با این حال، کاهش شدید نرخ باروری، افزایش امید به زندگی و عبور تدریجی نسلهای پرجمعیت دهههای گذشته به سن بازنشستگی، باعث شده این پنجره جمعیتی در حال بستهشدن باشد.
از منظر مالی، پیرشدن جمعیت به معنای افزایش خروجیهای قطعی و بلندمدت صندوقهاست. افزایش امید به زندگی موجب میشود دوره دریافت مستمری طولانیتر شود.
در مقابل، ورودی صندوقها تحت تاثیر مستقیم کاهش جمعیت جوان و کاهش رشد نیروی کار قرار دارد. حتی در سناریوی خوشبینانهای که اشتغال رسمی افزایش یابد و فرار بیمهای به حداقل برسد، کوچکشدن جمعیت در سن کار بهطور خودکار سقف بالقوه ورودی حقبیمهها را محدود میکند. بنابراین، مساله صرفا ناکارآمدی اجرایی نیست، بلکه یک محدودیت جمعیتی ساختاری است. در نهایت، پیرشدن جمعیت اثر تعاملی مهمی با سایر عوامل ناترازی دارد.
ضعف مدیریت داراییها و بازده سرمایهگذاری
مشکل دیگری که وجود دارد ضعف مدیریت داراییها و بازده سرمایهگذاری است. بخش مهمی از داراییهای صندوقها در بنگاههای کمبازده یا زیانده قفل شدهاند. مداخلات غیرحرفهای، انتصابات سیاسی و نبود حاکمیت کارآمد باعث شده بازده واقعی سرمایهگذاریها حتی از نرخ تورم نیز عقب بماند. یکی از عوامل کمتردیدهشده اما بسیار اثرگذار در ناترازی مالی صندوقهای بازنشستگی، بهویژه سازمان تامین اجتماعی، پدیده فرار بیمهای و پوشش ناکامل نیروی کار است. در اقتصاد ایران، سهم بالایی از اشتغال در بخش غیررسمی، بنگاههای کوچک، قراردادهای موقت و مشاغل خویشفرما متمرکز است؛ بخشهایی که یا اساسا تحت پوشش نظام بیمهای قرار نمیگیرند یا پوشش آنها ناپایدار و ناقص است. از منظر اقتصادی، صندوقهای بازنشستگی بر منطق تجمیع ریسک و انتقال بیندورهای منابع استوارند. زمانی که بخش قابلتوجهی از نیروی کار از چرخه پرداخت حقبیمه خارج میشود، این منطق بهطور ساختاری تضعیف میگردد.
در عمل، ورودی حقبیمهها کمتر از ظرفیت بالقوه اقتصاد باقی میماند، درحالیکه تعهدات صندوق بهویژه نسبت به نسلهای قدیمیتر که سابقه بیمه کاملتری داشتهاند همچنان پابرجاست. فرار بیمهای در ایران دلایل متعددی دارد. از یکسو، هزینه بالای حقبیمه نسبت به بهرهوری نیروی کار، بهویژه در بنگاههای کوچک و متوسط، انگیزه کارفرمایان برای بیمهکردن نیروی کار را کاهش میدهد. از سوی دیگر، نااطمینانی اقتصادی، تورم مزمن و بیثباتی مقررات بازار کار باعث شده قراردادهای کوتاهمدت و غیررسمی به یک راهبرد بقا برای بنگاهها تبدیل شود. در چنین شرایطی، بیمه اجتماعی نه بهعنوان یک سرمایهگذاری بلندمدت، بلکه بهعنوان هزینهای تحمیلی تلقی میشود. مساله مهمتر، رفتار عقلانی نیروی کار در مواجهه با صندوقهای ناتراز است. هنگامی که شاغلان بهویژه جوانان انتظار دارند مستمری آینده یا ناکافی باشد یا بهدلیل تورم ارزش واقعی خود را از دست بدهد، تمایل آنها به مشارکت در نظام بیمه اجباری کاهش مییابد. این پدیده نوعی چرخه معیوب ایجاد میکند. در مجموع، فرار بیمهای و پوشش ناکامل نیروی کار نه صرفا یک مشکل اجرایی، بلکه یک مساله ساختاری در پیوند میان بازار کار، نظام تامین اجتماعی و انتظارات اقتصادی است که بدون اصلاح همزمان این سه حوزه، ناترازی صندوقهای بازنشستگی تداوم خواهد یافت.
نقش دولت در شکلگیری و تشدید بحران صندوقها
دولت در ایران همزمان نقش قانونگذار، کارفرما، ناظر و در عمل، تامینکننده نهایی کسری صندوقها را ایفا کرده است. این چندگانگی نقش، یکی از ریشههای اصلی بحران است.
تصمیماتی نظیر بازنشستگیهای پیش از موعد، افزایش مزایای مستمری یا همسانسازی حقوقها، غالبا بدون محاسبات و بدون پیشبینی منابع پایدار اتخاذ شدهاند. دولت بهعنوان کارفرمای بزرگ، سهم خود از حقبیمهها را در بسیاری از سالها بهطور کامل پرداخت نکرده و این بدهی بهصورت انباشته به صندوقها منتقل شده است. تسویه این بدهیها اغلب از طریق واگذاری داراییهای کمبازده انجام شده است.
اثر بحران صندوقهای بازنشستگی بر بودجه دولت، تورم و رشد اقتصادی
ناترازی صندوقهای بازنشستگی صرفا یک مساله رفاهی یا نهادی نیست، بلکه بهتدریج به یکی از کانونهای اصلی بیثباتی کلاناقتصادی در ایران تبدیل شده است. زمانی که صندوقها قادر به ایفای تعهدات خود از محل منابع داخلی نباشند، دولت ناگزیر به مداخله مالی میشود و همین مداخله، زنجیرهای از پیامدها را در سطح بودجه، تورم و رشد اقتصادی ایجاد میکند.
در سالهای اخیر، سهم پرداختهای دولت به صندوقهای بازنشستگی در بودجه عمومی بهطور مستمر افزایش یافته است. این پرداختها عمدتا ماهیتی اجتنابناپذیر و غیرقابل تعویق دارند، زیرا مستمری بازنشستگان جزو هزینههای ضروری تلقی میشود. در نتیجه، صندوقهای ناتراز به یکی از بزرگترین اقلام هزینهای ثابت دولت تبدیل شدهاند. از منظر اقتصاد بخش عمومی، این وضعیت به معنای کاهش فضای مالی (Fiscal Space) دولت است. هنگامی که بخش فزایندهای از منابع بودجه صرف جبران کسری صندوقها میشود، دولت ناچار است سایر هزینهها بهویژه هزینههای عمرانی، سرمایهگذاری زیرساختی و آموزش را کاهش دهد. این جابهجایی ترکیب هزینهها از مخارج سرمایهای به مخارج جاری، یکی از مخربترین آثار بلندمدت بحران صندوقهاست.
علاوه بر این، وابستگی روزافزون صندوقها به بودجه عمومی، بودجه دولت را در برابر شوکهای اقتصادی (نوسانات نفت، تحریمها، رکود) آسیبپذیرتر میکند. در چنین شرایطی، هر شوک منفی میتواند بهسرعت به بحران پرداخت مستمریها و فشار اجتماعی تبدیل شود. در شرایطی که دولت با کسری بودجه مزمن مواجه است، تامین منابع برای جبران ناترازی صندوقها معمولا از سه مسیر انجام میشود: افزایش بدهی، افزایش مالیات، یا پولیسازی کسری بودجه. در اقتصاد ایران، بهدلیل محدودیتهای مالیاتی و بازار بدهی، مسیر سوم نقش پررنگتری دارد. پولیسازی کسری بودجه بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی منجر میشود. از آنجا که پرداختهای مربوط به مستمریها ماهیت مستمر دارند، این فشار پولی نیز پایدار است و نه مقطعی. در نتیجه، بحران صندوقهای بازنشستگی به یکی از عوامل ساختاری تورم مزمن تبدیل میشود.
بحران صندوقهای بازنشستگی از چند کانال رشد اقتصادی بلندمدت را تضعیف میکند. نخست، همانطور که اشاره شد، کاهش سرمایهگذاری عمومی در زیرساختها، آموزش و فناوری، ظرفیت رشد بالقوه اقتصاد را محدود میسازد. این اثر در بلندمدت بسیار پرهزینهتر از خود پرداختهای بودجهای به صندوقهاست.
دوم، نااطمینانی مالی ناشی از کسریهای فزاینده صندوقها، انتظارات فعالان اقتصادی را مخدوش میکند. هنگامی که بنگاهها و خانوارها انتظار دارند دولت در آینده با فشار مالی بیشتری مواجه شود، تمایل به سرمایهگذاری و پسانداز مولد کاهش مییابد. سوم، صندوقهای بازنشستگی در صورت مدیریت کارآمد میتوانند نقش مهمی در توسعه بازار سرمایه و تامین مالی بلندمدت ایفا کنند. اما صندوقهای ناتراز و وابسته به بودجه، بهجای سرمایهگذار نهادی بلندمدت، به مصرفکننده منابع دولتی تبدیل میشوند. این امر باعث میشود ظرفیت بالقوه صندوقها برای حمایت از رشد اقتصادی بالفعل نشود.
در مجموع، بحران صندوقهای بازنشستگی نهتنها هزینهای مستقیم بر بودجه دولت تحمیل میکند، بلکه از طریق کانالهای تورمی، مالی و سرمایهگذاری، رشد اقتصادی پایدار را نیز تضعیف مینماید. به همین دلیل، اصلاح این صندوقها نه یک انتخاب رفاهی، بلکه یک ضرورت کلاناقتصادی برای ثبات و توسعه بلندمدت اقتصاد ایران است.
سناریوی محتمل در صورت تعویق اصلاحات
در صورت تداوم وضعیت فعلی، محتملترین سناریو حرکت صندوقها به سمت «بودجهای شدن کامل» است؛ یعنی صندوقها عملا به نهادهایی تبدیل میشوند که مستمریها مستقیما از بودجه دولت پرداخت میشود. پیامدهای این سناریو افزایش شدید وابستگی صندوقها به بودجه عمومی، کاهش تدریجی ارزش واقعی مستمریها در اثر تورم، انتقال بار مالی به نسلهای جوانتر و تعمیق بیعدالتی بیننسلی و تضعیف اعتماد عمومی به نظام بازنشستگی و صنعت بیمه است.
اصلاحات قابل اجرا و هزینه اجتماعی آنها
اصلاح صندوقهای بازنشستگی اجتنابناپذیر است، اما باید تدریجی، شفاف و مبتنی بر محاسبات انجام شود. افزایش تدریجی سن بازنشستگی و سابقه پرداخت حقبیمه، و تعدیل نرخ جایگزینی از ضروریترین اقدامات است. هزینه اجتماعی این اصلاحات عمدتا نارضایتی کوتاهمدت گروههایی از شاغلان است. در ضمن قبل از این اصلاح مشکل اشتغال و بیکاری جوانان باید اولویت باشد. مورد بعدی اصلاح قوانین مربوط به بیمه و نیروی کار است. با پیشرفت تکنولوژی و اینترنت که سبب گسترش مشاغل دورکار و فریلنسری شده است، باید قوانین طوری تعدیل شوند که این جمعیت نیروی کار رسمی شناخته شوند و انگیزه برای بیمه کردن خود در طول مدت خوداشتغالی داشته باشند.
اصلاح دیگری که میتواند اتفاق بیفتد توسعه بیمههای مکمل و نقش صنعت بیمه است. در اینجا پیوند با صنعت بیمههای اشخاص اهمیت مییابد. توسعه بیمههای مستمری و بازنشستگی خصوصی میتواند بخشی از فشار را از صندوقهای عمومی بردارد و تنوع ابزارهای تامین درآمد دوران سالمندی را افزایش دهد.
مورد آخر اصلاح رابطه مالی دولت و صندوقهاست. تعیین قواعد شفاف برای تعهدات دولت و تسویه واقعی بدهیها، شرط لازم پایداری بلندمدت است.
* کارشناس تحقیق و توسعه
