دوراهی حمایت از اجاره‏‏‏‌نشین‏‏‏‌ها

فرید قدیری:   دست‌‌‌‌فرمان دولت در بازار مسکن، پس‌‌‌‌از حدود دو دهه ‌تخت‌‌‌‌گاز روی «زمین‌‌‌‌های خام بیرون از شهرها»، از مسیر «مسکن‌‌‌‌سازی دولتی به امید عرضه مسکن ملکی ارزان» تغییر جهت پیدا‌کرده و در خط «مسکن اجاره‌‌‌‌ای» قرار گرفته‌است؛ به‌طوری‌که با تصویب بسته 20 ماده‌‌‌‌ای در شورای‌عالی مسکن، قرار است به «گروهی از زوج‌‌‌‌اولی‌‌‌‌ها، آپارتمان‌‌‌‌ به اجاره‌‌‌‌بهای یک‌‌‌‌سوم تا یک‌‌‌‌دوم ارقام روز بازار تا پایان امسال تحویل داده ‌‌‌‌شود.» هر چند این چرخش از «مسکن ملکی حمایتی» به «مسکن اجاره‌‌‌‌ای حمایتی»، به‌خاطر «شرایط معیشتی حال‌حاضر خانه‌‌‌‌ندارها» و «تجربه‌‌‌‌های جهانی در این بخش»، اتفاق مثبت و امیدوارکننده‌ای است اما در همین سیاست عرضه مسکن‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای حمایتی، یک دوراهی مقابل دولت وجود دارد که به کمک «تابلوی جهانی» می‌توان با انتخاب درست، «راه را از بیراهه» تشخیص داد.

گروه مسکن روزنامه «دنیای‌‌‌‌اقتصاد» با بررسی وضعیت قدیم، اخیر و حال‌حاضر بازار اجاره مسکن 7 کشور، الگوهای موفق و ناموفق دولت‌ها در «تنظیم‌بازار اجاره‌‌‌‌نشین‌‌‌‌ها و نحوه حمایت از مستاجران کم‌‌‌‌درآمد» را شناسایی کرده‌است. این بررسی از طریق گفت‌وگو با دو اقتصاددان ایرانی مقیم آمریکا و کره‌‌‌‌جنوبی، رجوع به پژوهش‌های فردین یزدانی در حوزه سیاست‌های مسکن ایران و جهان طی دهه‌های گذشته، مطالعه پژوهش سال‌97 معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی درباره تنظیم‌‌‌‌گیری کشورها در بازار اجاره، مطالعه کتاب «نقش دولت‌ها در تامین مسکن کم‌‌‌‌درآمدها» تهیه‌‌‌‌شده توسط مرکز تحقیقات مسکن در سال‌1403 و همچنین تحقیقات تکمیلی گروه مسکن انجام شده‌است.

آزمون دوم سیاستگذار در بازار اجاره

 دولت امسال «مکلف» شده‌بود براساس قانونی که سال‌گذشته تحت‌عنوان ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره به‌تصویب رسید، برای رشد اجاره‌‌‌‌بها، «نرخ دولتی» یا همان سقف مجاز تعیین کند. فرمول مشکل‌‌‌‌دار و نسخه آزموده‌شده «اجاره‌‌‌‌بهای دولتی» در سال‌گذشته و سال‌جاری، ‌‌‌‌ بدون اینکه «تاثیر معناداری» روی کاهش تورم اجاره مسکن داشته‌باشد، باعث واکنش منفی موجرها شد. این نسخه، البته پیش‌‌‌‌تر، دو‌بار در بازار اجاره‌‌‌‌ ایران –یکبار اوایل دهه‌90 و ‌بار دیگر در سال‌های کرونا- آزمایش شده‌بود و هر دوبار، اجاره‌‌‌‌بها در بازار، دو‌برابر «نرخ دولتی» جهش کرد.

ضمن آنکه فرمول تعیین‌‌‌‌شده در قانون 1403، «میزان رشد اجاره‌‌‌‌بها را به اندازه نصف تا 100درصد تورم عمومی سال‌قبل مجاز کرده‌است» که با شرایط مدنظر موجرها همخوانی نداشته و ندارد. پارسال و امسال، تورم اجاره‌‌‌‌ مسکن در کشور به‌ترتیب حدود 40‌درصد و 35‌درصد شد که بازهم از سقف کاغذی (نرخ دولتی) 25‌درصد بالا زد. اکنون مصوبه شورای‌عالی مسکن برای «تحویل مسکن اجاره‌‌‌‌ای با نرخ حمایتی به زوج‌‌‌‌اولی‌‌‌‌ها» آزمون دوم تنظیم‌بازار محسوب می‌شود. هنوز این آزمون شروع نشده‌است اما شاید بتوان نتایج را با رجوع به آزمون‌های مشابه در جهان، شبیه‌‌‌‌سازی کرد. هرچند احتمالا متولی مسکن به‌دلیل آنکه «بازدهی مسکن‌‌‌‌‌‌‌‌سازی دولتی» سال‌های اخیر مطابق هشدارها و پیش‌بینی‌‌‌‌ها، در قدوقواره «وعده خانه‌‌‌‌دار‌کردن یک‌میلیون خانه‌‌‌‌ندار در سال» نبوده و از طرف دیگر، «متغیرهای بیرونی بخش مسکن همچون تورم عمومی بالا» فشار تورم اجاره مسکن را به شکل تاریخی بالا برده است، مکلف‌شده «اقدامی برای مستاجرها» صورت دهد که در ساده‌‌‌‌ترین و فوری‌‌‌‌ترین شکل ممکن، همین مصوبه بوده‌است، اما برای سال‌آینده و سال‌های بعد، لازم است بسته مصوب شورای‌عالی مسکن تحت‌عنوان بسته مدیریت بازار اجاره، «چکش‌‌‌‌کاری اساسی» شود.

مسکن اجاره‌‌‌‌ای با تهاتر زمین دولتی

 وزارت راه و شهرسازی قرار است زمین‌‌‌‌های(خام) تحت‌مالکیت سازمان ملی زمین و مسکن را با «شهرداری، بنیاد مسکن، بنیاد مستضعفان،‌‌‌‌ بانک‌ها و سازنده‌‌‌‌های بخش خصوصی» که آپارتمان‌های فروش نرفته و آماده سکونت با مساحت زیر 120 مترمربع در اختیار دارند، «تهاتر» کند. ظرفیت تهاتر یا همان ظرفیت مسکن اجاره‌‌‌‌ای تا پایان امسال، 10‌هزار واحد تعریف‌شده و کلان‌‌‌‌شهرها در اولویت هستند. وزارتخانه بعد از اینکه آپارتمان‌‌‌‌ها را خریداری می‌کند، آنها را به‌ کارگزار اجاره‌‌‌‌ می‌دهد تا در اختیار زوج‌‌‌‌های خانه‌‌‌‌ندار با سابقه ازدواج زیر 5سال ‌در دهک‌های یک تا 6 و احتمالا یک تا 4 قرار بگیرد. مسکن اجاره‌‌‌‌ای دولتی به دهک‌های یک و 2 با نرخ 35‌درصد اجاره‌‌‌‌بهای بازار، دهک‌های 3و 4 با نرخ 45‌درصد و دهک‌های 5 و 6 با نرخ 55‌درصد اجاره داده خواهدشد.

نقاط ضعف برنامه مسکن ‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای

اولین نقطه ضعف خرید مسکن آماده از بازار از طریق تهاتر با زمین مستعد «مولدسازی» است. زمین‌‌‌‌های دولتی بعد از آنکه دارای پروانه و مجوز ساخت می‌شوند، ارزش‌افزوده بالایی پیدا می‌کنند که در آن حالت، «امکان تامین مسکن‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای بیشتر» وجود دارد.

نقطه ضعف دوم تشویق بانک‌های ملاک است؛ برخی بانک‌ها در سال‌های اخیر برخلاف رویه متعارف بانکداری، منابع قابل‌پرداخت تسهیلات را به بنگاه‌های معاملات ملکی خودشان بردند و ساختمان‌‌‌‌سازی کردند. این کار،‌‌‌‌ بخش مسکن و ساختمان را از تسهیلات مسکن عملا محروم کرد.

نقطه ضعف سوم نیز «اعمال نقش وارونه نهادهایی همچون شهرداری یا بنیاد مسکن» می‌تواند باشد. شهرداری‌‌‌‌ها در دنیا، یکی از وظایف‌‌‌‌شان، «تامین منابع و تسهیلات و حمایت از ساخت و عرضه مسکن اجاره‌‌‌‌ای» است. خرید املاک شهرداری به قصد عرضه به بازار اجاره به‌معنای «جبران تکالیف رایج شهرداری‌‌‌‌های جهان برای شهرداری‌‌‌‌های شهرهای ایران» است.

نقطه ضعف چهارم نیز انتخاب دهک‌های بالاتر از اول و دوم در شرایطی است که ظرفیت محدودی به‌خاطر محدودیت‌های دولت، تعیین‌ شده‌ است. در حال‌حاضر حدود 900‌هزار مستاجر در دهک‌های اول و دوم، دچار فقر هستند و اولویت تخصیص مسکن‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای با آنها است.

یارانه مسکن ‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای از مسیر «خرید مسکن آماده» یا «وام و زمین برای ساخت»؟

کشورهای غربی از آمریکا تا اروپا و همچنین برخی کشورهای آسیایی طی دهه‌های گذشته، تجربه‌‌‌‌هایی برای مسکن اجاره‌‌‌‌ای حمایتی داشته‌‌‌‌اند؛ برخی از این تجربه‌‌‌‌ها در «بیراهه» به شکل «تعیین اجاره‌‌‌‌بها توسط دولت» و برخی هم در «راه اصلی» به شکل «حمایت دولت از عرضه مسکن اجاره‌‌‌‌ای توسط بخش‌خصوصی و شهرداری‌‌‌‌ها» بوده‌است.

مدل «خرید مسکن آماده توسط دولت و تبدیل آن به خانه اجاره‌‌‌‌ای» اما بسیار به‌ندرت اتفاق ‌افتاده است. در انگلیس، ‌‌‌‌ به‌خاطر تورم بالا در دهه‌70، برای دوره‌‌‌‌ای رشد اجاره‌‌‌‌بها توسط دولت تعیین شد اما باعث «ناپدید شدن» آپارتمان‌‌‌‌های اجاره‌‌‌‌ای و موجرها در بازار تحت‌تاثیر ناخوشایند‌بودن نرخ و همچنین «کاهش شدید سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی در ساخت مسکن اجاره‌‌‌‌ای جدید» شد. در آمریکا در برخی ایالت‌‌‌‌ها و شهرها از جمله در منهتن، همین الان، برای آپارتمان‌‌‌‌های اجاره‌‌‌‌ای قدیمی‌‌‌‌ساز، توسط دولت محلی، نرخ رشد مجاز 2‌درصد در سال‌ برای اجاره‌‌‌‌بها اعمال می‌شود اما آفت‌‌‌‌های ناشی از این دخالت به شکل «بی‌‌‌‌میلی به نوسازی خانه‌‌‌‌ها»، «بازار سیاه اجاره‌‌‌‌داری به‌صورت دریافت با نرخ مجاز از موجر و اجاره‌دادن آن به مستاجر دیگر با رقم بیشتر (اجاره فرعی)» و همچنین فاصله حدود 6 تا 8 برابری بین اجاره‌‌‌‌بهای بازار و اجاره‌‌‌‌بهای این واحدها بروز پیدا کرده‌است. سرمایه‌گذاران بازار اجاره از منهتن به شهرهای مجاور که «نرخ دولتی» وجود ندارد، مهاجرت کرده‌اند. در آمریکا اما به شکل مرکزی، با مقررات ملی، دولت‌های مرکزی و محلی از «ساخت و عرضه مسکن اجاره‌‌‌‌ای توسط بخش خصوصی» حمایت می‌کنند؛ وام ساخت بلندمدت، اعتبار مالیاتی و صندوق سرمایه‌گذاری پروژه‌های اجاره‌‌‌‌داری شرکتی از جمله این حمایت‌ها هستند.

در کره‌جنوبی‌ در سال‌های اخیر، نرخ رشد اجاره‌‌‌‌بها توسط دولت در برخی شهرها، رقم 5‌درصد تعیین شد که حدود دو‌برابر تورم عمومی بود و از این بابت، موجرها واکنش منفی نشان ندادند، اما اخیرا از طرف دولت، اعتبار اجاره‌‌‌‌نامه‌‌‌‌های جدید 2‌ساله تعیین‌شده که باعث پس‌‌‌‌‌‌زدن این مصوبه از سوی بازار به شکل «فرار موجرها از اجاره یکساله و عرضه ماهانه» بروز کرده‌است.

در فرانسه تعداد مسکن‌های ‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای حمایتی که توسط شهرداری‌‌‌‌ها و شرکت‌های اجاره‌‌‌‌دار ساخته و عرضه‌شده از مسکن ‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای خصوصی بیشتر است. وام ساخت 30 تا 40‌ساله و همچنین تامین زمین با بهای حمایتی و مشوق‌‌‌‌های مالیاتی از جمله ابزارهای این عرضه است.

در آرژانتین سال‌2020 قانون اجاره ملی، رشد اجاره‌‌‌‌بها را مکلف به رعایت نرخ دولتی کرد و طی سه‌سال، عرضه واحد اجاره‌‌‌‌ای 40‌درصد افت کرد و اجاره‌‌‌‌بها 27‌برابر شد. موجرها در این کشور با فرار از اجاره‌‌‌‌داری، تعداد خانه‌‌‌‌های خالی را افزایش دادند، اما سال‌گذشته با حذف این قانون، رشد واقعی اجاره‌‌‌‌بها 40‌درصد سقوط کرد و عرضه آپارتمان اجاره‌‌‌‌ای به بازار 27‌درصد رشد کرد.

در مالزی سال‌1990 اجاره‌‌‌‌بهای دستوری آمد و سال‌2000 متوقف شد. در این کشور، شهرداری‌‌‌‌ها برای ارائه مجوز ساخت به زمین‌‌‌‌های بالای 4‌هزار مترمربع، سازنده‌‌‌‌ها را مکلف می‌کنند تعدادی از واحدها را برای مسکن حمایتی اجاره‌‌‌‌ای اختصاص دهند.

در هلند اخیرا آپارتمان‌‌‌‌های اجاره‌‌‌‌ای مربوط به مالکان خصوصی، برحسب مشخصات و امکانات دسته‌بندی شده و دو دسته اول که پایین‌تر هستند، مشمول نرخ رشد دولتی شده‌اند. این موضوع باعث واکنش منفی موجرها شده‌است.

درس جهانی در «مسکن ‌‌‌‌اجاره‌‌‌‌ای حمایتی»

دخالت در اجاره‌‌‌‌بها از سوی دولت بعداز جنگ‌جهانی دوم شروع شد اما در آن سال‌ها بیشترین ضربه را به سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی در بازار اجاره مسکن زد. سیر جهانی سیاست‌های حمایتی ویژه مستاجرها نشان می‌‌‌‌هد، جهت‌‌‌‌گیری دولت‌ها طی دهه‌های گذشته از کنترل‌‌‌‌گری به حمایت‌‌‌‌گری تغییر پیدا کرده‌است. در حال‌حاضر دولت‌ها در برخی شهرها و برای برخی خانه‌‌‌‌ها، «نرخ رشد مجاز اجاره‌‌‌‌بها» تعیین می‌کنند؛ این نرخ در عمده کشورها صرفا به آن دسته‌‌‌‌ از آپارتمان‌‌‌‌هایی که شرکت‌های اجاره‌‌‌‌دار آنها را با تسهیلات و امکانات حمایتی ساخته و عرضه کرده‌اند، تعلق می‌گیرد. این شرکت‌ها در ازای حمایت‌هایی که برای ساخت و عرضه آپارتمان اجاره‌‌‌‌ای شده‌اند، واحدها را به مستاجران مشمول که دولت محلی معرفی می‌کند با اجاره‌‌‌‌بهای تخفیف‌‌‌‌دار عرضه می‌کنند. کشورهایی هم که نرخ دولتی را برای موجرهای خصوصی اعمال کرده‌اند، به‌خاطر عدم‌پذیرش آن توسط صاحب‌‌‌‌خانه‌‌‌‌ها، باعث جهش بیشتر اجاره‌‌‌‌بها شده‌اند. تجربه جهانی در این‌باره نشان می‌دهد؛ بهترین سیاست برای «کمک به مستاجرها»، تلاش برای کاهش تورم عمومی است. در عین‌حال، هم‌‌‌‌سطحی نسبی تورم اجاره و تورم عمومی در کشورها، ‌‌‌‌ بدیهی به‌نظر می‌رسد.

توصیه‌های بانک‌‌‌‌ جهانی به سیاستگذار بازار اجاره

 بانک‌‌‌‌جهانی در حوزه سیاستگذاری برای بازار اجاره مسکن بایدها و نبایدهایی خطاب به دولت‌ها داشته‌است. این توصیه‌‌‌‌ها نشان می‌دهد، دولت‌ها یارانه را باید برای فرد درنظر بگیرند، نه برای مسکن. معنای این پیام، «اطمینان‌‌‌‌بخشی دولت‌ها از اصابت سیاست‌ها به هدف» است. تجربه مسکن‌‌‌‌مهر نشان‌داد، امتیازها در برخی پروژه‌ها در بازار سیاه، مبادله شد و در نهایت، ‌‌‌‌خانه‌‌‌‌ندارها در واحدها اسکان پیدا نکردند. در مسکن‌‌‌‌ملی نیز حدود 30‌درصد ثبت‌‌‌‌نامی‌‌‌‌های قطعی، دهک‌های 9 و 10 هستند. بانک‌جهانی در عین‌حال توصیه کرده‌است، ‌‌‌‌ «دولت نباید وارد ساخت مسکن اجاره‌‌‌‌ای، وارد خرید مسکن به قصد اجاره و وارد کنترل دولتی بازار» شود، بلکه باید از عرضه مسکن اجاره‌‌‌‌ای حمایتی توسط بخش‌‌‌‌خصوصی و شهرداری‌‌‌‌ها، «حمایت» کند.