نقد «شفافیت» در شهر تهران
تجربههایی که نه از جنس توصیههای انتزاعی، بلکه حاصل ورود به میدان اجرا، چانهزنی، عقبنشینی، آزمونوخطا و گاه شکستاند. ثبت و واکاوی این تجربهها میتواند از تکرار خطاها جلوگیری کند و به واقعبینانهترشدن گفتوگو درباره اصلاحات کمک کند. یکی از مهمترین این تجربهها در سالهای اخیر، پروژه شفافیت شورایشهر و شهرداری تهران است؛ پروژهای که از سال۱۳۹۶ همزمان با آغاز بهکار پنجمین دوره شوراهای شهر کلید خورد و هدف آن اعتمادزایی، کاهش فساد و افزایش کارآمدی مدیریت شهری از مسیر شفافیت و مشارکت عمومی بود.
بررسی این پروژه نهتنها بهواسطه اهمیت ذاتی آن حائز توجه است، بلکه از آنرو که اقدام شهرداری تهران بهعنوان الگویی پیشرو، زمینهساز انجام اقدامات مشابه در سایر شهرداریهای کشور شد نیز اهمیت مضاعفی مییابد. از اینمنظر، شهرداری تهران نقشی پیشگام در حرکت بهسوی شفافیت ایفا کرده و واکاوی این تجربه میتواند برای سایر نهادهای مدیریت شهری واجد آموزههای مهم باشد.
پروژه شفافیت: امیدهای بزرگ، واقعیتهای پیچیده
پروژه شفافیت شورا و شهرداری تهران، دستکم در سطح ایده، بر یک فرض کلیدی استوار بود. اگر اطلاعات مربوط به تصمیمگیریها، قراردادها، مصوبات، درآمدها و فرآیندها بهصورت عمومی و برخط منتشر شود، نظارت همگانی فعال میشود، فساد کاهش مییابد و عملکرد سازمان بهبود پیدا میکند. بر همین مبنا، تمرکز پروژه عمدتا بر الکترونیکیکردن فرآیندها و راهاندازی سامانههای ثبت و انتشار اطلاعات، از سامانه شفافیت قراردادها و انتشار مصوبات شورا گرفته تا الکترونیکیکردن مکاتبات، سامانههای شهرسازی، وصول عوارض و دهها ابزار دیجیتال دیگر، قرارداده شد.
نتیجه چه بود؟
پاسخ ساده نیست. پروژه شفافیت همزمان نمونههای موفق چشمگیر و نمونههای شکستخورده یا نیمهتمام را در خود جای دادهاست. همین دوگانگی، آن را به یک مطالعه موردی ارزشمند برای فهم رابطه فناوری و اصلاح حکمرانی سازمانی تبدیل میکند.
وقتی فناوری کار میکند: شفافیت بهمثابه اهرم اصلاح
در بخشهایی از شهرداری تهران، بهکارگیری فناوری اطلاعات نهتنها به افزایش شفافیت، بلکه به اصلاح واقعی فرآیندها نیز منجر شدهاست. تجربه سامانه قراردادها یکی از برجستهترین نمونهها در این زمینه محسوب میشود. انتشار عمومی قراردادها صرفا اقدامی نمایشی تلقی نمیشد، بلکه این شفافیت، بهگفته مدیران اجرایی پروژه، موجب آن شد که خود فرآیند انعقاد قراردادها نظاممندتر شود. الزام بهثبت اطلاعات، استقرار گردشکار سیستمی و حذف مداخلات دستی، رویههایی را که طی سالها با صدور بخشنامه و دستورالعمل نهادینه نشده بود، عملا تحمیل کرد. سامانه قراردادها همچنین امکان بروز سوءاستفادههای پنهان را کاهش داد؛ از انعقاد قراردادهای بدون تامیناعتبار گرفته تا ایجاد تعهدات مازاد بر بودجهمصوب. در شرایطی که پیشتر فقدان شفافیت به انباشت دیون و بدهیهای سالانه منجر میشد، سامانه اکنون نقش یک «ترمز نهادی» را ایفا میکرد.
نمونههای مشابه را میتوان در حوزه وصول عوارض شهری نیز مشاهده کرد. راهاندازی پلتفرم «تهران من» و فراهمکردن امکان استفاده از API پرداخت برای اپلیکیشنهای پرمخاطب، بدون افزایش نرخ عوارض یا تشدید جرایم، جهش معناداری را در درآمدهای شهرداری ایجاد کرد. این تجربه نشانداد که در بسیاری از موارد مساله نه بیمیلی شهروندان، بلکه پیچیدگی و ناکارآمدی کانالهای وصول بودهاست. در حوزه شهرسازی نیز سامانهایشدن کنترل ضوابط، عملا امکان صدور پروانههای مغایر با مقررات را از میان برد. در این فرآیند، الگوریتم جایگزین سلیقه شد و حتی در صورت وجود تمایل، امکان عبور از چارچوبهای قانونی فراهم نبود.
این نمونهها نشان میدهد؛ فناوری میتواند بهعنوان اهرمی برای اصلاح عمل کند، اما این نقش نه بهصورت خودکار، بلکه در صورتی محقق میشود که فرآیندها بازطراحی شوند، مقاومتها بهدرستی مدیریت شده و استفاده از سامانهها بهصورت الزامآور اجرا شود.
وقتی فناوری شکست میخورد: سامانههایی که دور زده شدند
در کنار این موفقیتها، فهرست قابلتوجهی از سامانهها و ابزارهای الکترونیکی نیز وجود داشت که یا هرگز بهدرستی مورداستفاده قرار نگرفتند یا بهتدریج کارکرد خود را از دست دادهبودند. برگزاری الکترونیکی مناقصات، امضای دیجیتال صورتجلسات، لاک و مهر الکترونیک پاکتها و نیز الکترونیکیکردن کامل فرآیند صدور پروانهها، همگی با مقاومتهای جدی در سطوح مختلف مواجه شدهبودند. پیامد این مقاومتها در اغلب موارد یکسان بود و به بازگشت به وضعیت موازی کاغذی– الکترونیکی یا کنار گذاشتهشدن کامل رویههای دیجیتال همزمان با تغییر مدیریت منجر شدهبود.
در بسیاری از موارد، کاربران سامانهها با ایجاد «راه دررو» عملا اثر شفافیت را خنثی میکردند؛ از بارگذاری فایلهای PDF بهجای دادههای ساختیافته، گرفته تا خارجکردن برخی قراردادها از محاسبات سامانه، ثبتنکردن بخشی از اطلاعات، یا حتی امتناع کامل از استفاده از سامانهها. در سطحی عمیقتر، برخی سازمانها و شرکتهای زیرمجموعه شهرداری اساسا از همکاری خودداری کردهبودند؛ بدین معنا که دادههای مالی را ارائه نداده، به سامانه حقوق و دستمزد متصل نشده و با وجود صدور بخشنامهها، عملا خارج از چارچوبهای سیستمی باقی ماندهبودند.
شفافیت بدون مخاطب: وقتی داده، دیده نمیشود
یکی از فرضهای اصلی پروژه شفافیت آن بود که انتشار اطلاعات بهطور خودبهخود به فعالشدن نظارت همگانی منجر میشود، اما تجربهعملی خلاف این فرض را نشان دادهاست. بسیاری از دادههای منتشرشده، با وجود برخورداری از اهمیت بالا، مخاطب جدی پیدا نکرده بودند. میزان بازدید از سامانه شفافیت محدود بود و مراجعه به آن عمدتا از سوی خبرنگاران یا فعالان خاص صورت میگرفت. حتی رسانهها نیز در اغلب موارد نمیدانستند چگونه باید از این دادهها استفاده تحلیلی کنند و در نتیجه، انتشار اطلاعات بیش از آنکه به نظارت مستمر بینجامد، به خوراک افشاگریهای مقطعی تبدیل شدهبود.
این تجربه نشانداد که شفافیت صرفا از طریق «انتشار داده» محقق نمیشود، بلکه داده زمانی میتواند به شفافیت منجر شود که قابلفهم باشد، به مسالهای ملموس گرهبخورد و درون اکوسیستمی متشکل از رسانهها، جامعه مدنی و نهادهای پاسخگو قرار گیرد.
مساله اصلی: فناوری در بستر چه نهادی؟
جمعبندی تجربه پروژه شفافیت ما را به یک نتیجه کلیدی میرساند و آن این است که فناوری اطلاعات و ارتباطات، بهخودیخود عامل تحول نیست. این فناوری در خلأ عمل نمیکند، بلکه در بستری متشکل از روابط قدرت، ساختار بوروکراتیک، فرهنگ سازمانی و ملاحظات سیاسی بهکار گرفتهمیشود و در برخی موارد همین بستر، فناوری را به ابزاری برای حفظ وضع موجود تبدیل میکند.
تعدد سامانههای جزیرهای در شهرداری تهران نمونه روشنی از این مساله بهشمار میرود. هر معاونت و سازمان، سامانه اختصاصی خود را در اختیار دارد، مالک داده تلقی میشود و دربرابر یکپارچگی مقاومت نشان میدهد؛ نتیجه آن است که بهجای شکلگیری شبکهای افقی و شفاف، همان ساختار سلسلهمراتبی پیشین در قالبی دیجیتال بازتولید میشود.
دام «راهحل فنی» برای مساله غیرفنی
در ادبیات سیاستگذاری، از این وضعیت با عنوان راهحل فناورانهمحور[۱] یاد میشود؛ وضعیتی که به تلاش برای حل مسائل عمیق نهادی و اجتماعی صرفا از طریق ابزارهای فنی اطلاق میشود. پروژههایی مانند گزارشگری امن تخلف یا هوشمندسازی یارانهها نمونههایی هستند که نشان میدهد چگونه یک پلتفرم میتواند بهجای حل مساله، آن را در پس جعبهسیاه فناوری پنهان کند. در شرایطی که نهادهای ناظر به یکدیگر اعتماد ندارند یا متخلفان از شبکههای حمایتی قدرتمند برخوردارند، ایجاد یک سامانه جدید بهتنهایی کارکرد معجزهآسا نخواهد داشت.
اگر پروژه شفافیت شورایشهر و شهرداری تهران قرار بود مجددا طراحی شود، احتمالا لازم بود که بهجای تمرکز صرف بر سامانهها، بر اصلاح روابط نهادی و سازوکارهای انگیزشی تمرکز شود؛ برای شفافیت، بهجای تاکید صرف بر تولید داده، مخاطب و کاربرد مشخص تعریف شود؛ و فناوری نه بهعنوان منجی، بلکه بهعنوان ابزاری در کنار اصلاحات نهادی، حقوقی و انسانی موردتوجه قرار گیرد.
شاید مهمترین دستاورد این تجربه نه توسعه سامانهها، بلکه ایجاد تردید در ذهن سیاستگذاران باشد؛ تردیدی نسبت به این فرض سادهانگارانه که با راهاندازی یک پلتفرم جدید میتوان مسائل پیچیده حکمرانی را حل کرد.
[۱] technological fix
* پژوهشگر حوزه سیاستگذاری و اقتصاد
