دولت سهامدار حرفهای است یا مصرفکننده دارایی؟
این فصل دستکم سه قلمرو متفاوت را در خود جمع کرده است: بازده مالکیت بنگاهها (سود سهام شرکتهای دولتی و انتقال سودهای مرتبط)، بازده مالکیت داراییهای فیزیکی (اجاره ساختمانها، اراضی و فضاها) و بازده مالکیت منابع و امتیازها (مانند حقوق دولتی معادن، بهرهمالکانه و حق امتیازهای شبکه و شمارهگذاری). تمایز این سه قلمرو فقط طبقهبندی نیست؛ هر کدام منطق قیمتگذاری، حساسیت اجتماعی، چرخهپذیری و قواعد پاسخگویی خاص خود را دارند. بنابراین خوانش این فصل، پیش از ورود به اعداد، نیازمند یک لنز مالکانه است: آیا دولت در اینجا مثل «مدیر حرفهای دارایی عمومی» عمل میکند یا مثل «مالکِ بودجهای» که برای تعادل خزانه، دارایی و حقوق مالکیت را به جریان نقدی فوری تبدیل میکند؟
معیارهای داوری مالکیت دولت
اکنون باید یک پرسش بنیادیتر را پاسخ دهیم: دولت به عنوان مالک چه زمانی در حال اداره مسوولانه داراییهای عمومی است و چه زمانی در حال استفاده ابزاری از آنها برای رفع نیازهای کوتاهمدت مالی؟ این بخش نه به توصیف اقلام درآمدی میپردازد و نه به طبقهبندی آنها؛ بلکه خطکش ارزیابی میسازد. هدف، عبور از سطح حسابداری و ورود به سطح داوری نهادی است؛ جایی که میتوان تشخیص داد درآمدهای حاصل از مالکیت نشانه سلامت حکمرانی دارایی عمومیاند یا نشانه لغزش آن.
نخستین معیار، تمایز میان «بازده دارایی» و «انتقال بودجهای» است. در منطق مالیه عمومی، بازده مالکیت باید نتیجه عملکرد اقتصادی خود دارایی باشد؛ یعنی سود شرکت دولتی باید از بهبود کارایی، مدیریت حرفهای، نوآوری و بهرهوری حاصل شود. اگر سود از مسیر افزایش قیمتهای تحمیلی، کاهش سرمایهگذاری ضروری، فروش داراییهای پایه یا برداشت نقدی برای جبران کسری بودجه به دست آید، دیگر با بازده واقعی مواجه نیستیم، بلکه با انتقال حسابداری روبهرو هستیم. در چنین وضعی، مالکیت از ابزار اداره دارایی عمومی به ابزار مدیریت نقدینگی تبدیل میشود. علامت هشدار زمانی ظاهر میشود که سود شرکتهای دولتی در شرایط رکود عمومی افزایش یابد، انتقالهای علیالحساب پیش از تحقق قطعی سود انجام شود، یا تراز عملیاتی دولت به طور ساختاری به این سودها وابسته گردد. در این حالت، مالکیت به جای آنکه سپر پایداری مالی باشد، به منبع آسیبپذیری تبدیل میشود.
دومین معیار، تفکیک نقش «مالک» از نقش «تنظیمگر» است. در بسیاری از بخشها، دولت هم صاحب دارایی است، هم مقرراتگذار بازار و هم دریافتکننده درآمد از همان فعالیت. این تمرکز سهگانه قدرت، بستر تعارض منافع نهادی را فراهم میکند. اگر سختگیری کند و استانداردها را بالا ببرد، ممکن است درآمد کاهش یابد؛ اگر آسان بگیرد، درآمد افزایش پیدا میکند. چنین دوگانگیای به ویژه در حوزههایی مانند معدن، انرژی، ارتباطات و منابع طبیعی اهمیت دارد. مالک حرفهای، مرز تنظیمگری را از انگیزه درآمدی جدا میکند و اجازه نمیدهد دستگاه مقرراتگذار برای تامین مالی خود به همان بخشی وابسته شود که بر آن نظارت میکند. نشانه لغزش زمانی است که رشد درآمد همزمان با افزایش وابستگی نهاد تنظیمگر به همان درآمد مشاهده شود، یا گزارشی روشن از تفکیک نقشها وجود نداشته باشد. در این صورت، کیفیت تنظیمگری ممکن است تابع نیاز مالی شود نه منطق عمومی.
سومین معیار، توجه به چرخهپذیری و پایداری درآمدهای مالکیتی است. این درآمدها ذاتا نوسانیاند. سود شرکتها تابع وضعیت اقتصاد کلان است؛ حقوق بهرهبرداری از معادن به قیمتهای جهانی وابسته است؛ درآمدهای امتیازی تحت تاثیر تحولات فناوری و ساختار بازار قرار دارند. اگر دولت این منابع را پایدار فرض کند و بر مبنای آنها تعهدات دائمی ایجاد کند، ثبات مالی را به خطر میاندازد. مالک مسوول، بازده دارایی را درآمدی نوسانی میداند و از آن برای سرمایهگذاری، کاهش بدهی یا تقویت صندوقهای تثبیت استفاده میکند، نه برای پوشش هزینههای جاری ثابت. نشانه هشدار زمانی است که سود شرکتهای دولتی برای پرداخت حقوق و مزایای دائمی یا برنامههای مستمر مصرف شود و بودجه عملیاتی به درآمدهای چرخهای وابسته گردد. چنین الگویی به معنای انتقال نوسان بازار به ساختار هزینه دولت است.
چهارمین معیار، مرزبندی میان «رانت کمیابی» و «مالیات پنهان» است. در منابع طبیعی یا امتیازهای انحصاری، دولت حق دارد سهمی از ارزش ناشی از کمیابی یا انحصار را دریافت کند؛ این سهم، بازتاب مالکیت عمومی بر منبع است. اما اگر این دریافت از سطح رانت فراتر رود و به ابزار تامین مالی کسری تبدیل شود، ماهیت آن تغییر میکند. تفاوت ظریف اما تعیینکنندهای میان دریافت ارزش ناشی از کمیابی و تحمیل بار اضافی برای جبران ناترازی وجود دارد. مالک حرفهای نرخها را بر پایه ارزش واقعی منبع و قواعد شفاف تعیین میکند و از بیثباتی یا تغییرات ناگهانی که فضای کسبوکار را مخدوش کند پرهیز مینماید. افزایش درآمد بدون تغییر در حجم تولید یا قیمت جهانی، یا نارضایتی گسترده فعالان از پیشبینیناپذیری نرخها، نشانههایی از عبور از مرز مالکیت به قلمرو مالیات پنهان است.
پنجمین معیار، حفاظت از سرمایه عمومی و رعایت ملاحظات بین نسلی است. داراییهای دولت تنها منابع درآمد امروز نیستند، بلکه پشتوانه رفاه نسلهای آیندهاند. اگر سود شرکتهای دولتی از طریق کاهش سرمایهگذاری در نگهداشت و توسعه حاصل شود، یا اگر منابع طبیعی برای افزایش درآمد کوتاهمدت بیشبرداشت شوند، در واقع سرمایه عمومی مصرف شده است. مالک مسوول، سود را پس از کسر استهلاک واقعی و تامین سرمایهگذاری پایدار ارزیابی میکند و برداشت از منابع طبیعی را با ملاحظات محیط زیستی و بین نسلی تنظیم مینماید. کاهش سرمایهگذاری همزمان با افزایش سود انتقالی، یا رشد درآمد منابع همراه با افت ذخایر و تخریب محیط، نشانهای از مصرف سرمایه به جای مدیریت آن است.
خوانش ریز– انتقادی «درآمدهای حاصل از مالکیت دولت»
اگر گام نخست، مفهوم «دولتِ مالک» را روشن کرد و گام دوم خطکش داوری را ساخت، اکنون وارد مرحلهای میشویم که این دو را به میدان اعداد میآورد. در اینجا دیگر جدول بودجه صرفا داده خام نیست؛ هر عدد نشانهای از یک رفتار نهادی است. پرسش ما ساده اما بنیادین است: این رقم دقیقا چه نوع مالکیتی را بازتاب میدهد؟
کل درآمدهای فصل ۱۳۰۰۰۰ معادل حدود ۲۴۸ همت است که نزدیک به ۹۲ درصد آن عمومی و خزانهای و حدود ۹۹ درصد آن در سطح ملی متمرکز است. همین تمرکز، پیام روشنی دارد: مالکیت دولت در ایران، عمدتا ملی، متمرکز و در خدمت تراز عمومی است. اکنون این سه قلمرو مفهومی را به سه موتور عددی فصل ترجمه میکنیم؛ جایی که وزن هر قلمرو در مقیاس بودجه آشکار میشود.
ستون نخست: سود سهام شرکتهای دولتی — ۱۱۶۷ همت
بند «سود سهام شرکتهای دولتی» با رقم حدود ۱۱۶ همت، تقریبا ۴۷ درصد کل فصل را تشکیل میدهد. این رقم به تنهایی نشان میدهد که قلب فصل ۱۳۰۰۰۰ در بازده داراییهای مالی دولت میتپد. از این مقدار، ۶۱ همت به عنوان سود ابرازی سال جاری و ۵۵ همت مربوط به انتقال سود بانک مرکزی است و ۰.۲ همت نیز سود معوقه شرکتهاست.
از منظر نظری، سود سهام باید بازتاب عملکرد واقعی بنگاههای دولتی باشد؛ یعنی نتیجه بهرهوری، مدیریت کارآمد و بازده سرمایه. اما وقتی رقم سود به این اندازه در بودجه نقش دارد، باید پرسید: آیا این بازده اقتصادی است یا سازوکار تامین نقدینگی؟
اگر در شرایط رکود عمومی اقتصاد، سود شرکتهای دولتی رشد کند، یا اگر انتقالهای علیالحساب پیش از تحقق واقعی سود انجام شود، این احتمال تقویت میشود که مالکیت به ابزار تنظیم تراز مالی دولت تبدیل شده است. در چنین حالتی، سود دیگر نشانه کارآیی نیست، بلکه نشانه فشار بر بنگاه است. فشار برای انتقال نقدی میتواند به کاهش سرمایهگذاری، استهلاک سرمایه و تضعیف آینده شرکتها منجر شود.
بنابراین، در برابر رقم ۱۱۶ همت باید این پرسش نهادی قرار گیرد: چه میزان از این سود پس از کسر سرمایهگذاری و حفظ ظرفیت تولیدی شرکتها محقق شده است؟ اگر پاسخ روشن نباشد، خطر مصرف سرمایه عمومی به جای بهرهبرداری از آن جدی است.
نقطه حساس: انتقال سود بانک مرکزی — ۵۵ همت
در دل همین بند، انتقال ۵۵ همت از سود بانک مرکزی جایگاهی ویژه دارد. این رقم به تنهایی بیش از ۲۲ درصد کل فصل را تشکیل میدهد. اما بانک مرکزی بنگاه تجاری نیست؛ نهادی پولی است که ماموریت آن ثبات قیمتها و مدیریت نقدینگی است.
اگر انتقال سود آن صرفا بر مبنای عملیات حسابداری باشد و آثار پولی آن لحاظ نشود، این انتقال میتواند به افزایش پایه پولی و فشار تورمی بینجامد. در اینجا مرز میان «بازده مالکیت» و «تامین مالی غیرمستقیم کسری» بسیار باریک میشود. هرچه سهم این انتقال در تراز عمومی پررنگتر باشد، حساسیت سیاست پولی افزایش مییابد.
بنابراین، ۵۵ همت تنها یک عدد درآمدی نیست؛ شاخصی است از میزان درهم تنیدگی بودجه و سیاست پولی. اگر این انتقال جایگزین اصلاح ساختاری درآمدها شود، استقلال نهادی بانک مرکزی تضعیف خواهد شد.
دوم: سایر درآمدهای مالکیت — ۱۲۶ همت
بخش «سایر درآمدهای حاصل از مالکیت دولت» با رقم ۱۲۶ همت، بزرگترین بخش فصل است و حدود ۵۱ درصد کل درآمدهای مالکیتی را دربرمیگیرد. این بخش ترکیبی ناهمگون از حقوق مالکانه، بهره مالکانه منابع، حق امتیازها و سهم از فعالیتهای انحصاری است. در این میان، «حقوق دولتی معادن» با رقم ۶۸ همت، بزرگترین زیرردیف این بخش است. این درآمد در نظریه اقتصادی باید بازتاب دریافت رانت کمیابی از منابع طبیعی باشد؛ یعنی سهم دولت از ارزش منبعی که متعلق به عموم است. اما اگر افزایش این رقم بدون تغییر در حجم استخراج یا قیمت جهانی رخ دهد، باید احتمال داد که نرخها به ابزار جبران کسری تبدیل شدهاند.
در همین بخش، ۴۰ همت از محل حق امتیاز شبکه و جریمههای حوزه ارتباطات ثبت شده است. این رقم بازده مالکیت دولت بر امتیاز انحصاری فعالیت در بازار ارتباطات است. اما اگر تنظیمگری این بازار با انگیزه افزایش درآمد همراه شود، رقابت آسیب میبیند و منطق تنظیمی به منطق درآمدی تنزل میکند.
همچنین ۶ همت از محل واریز درصدی از درآمد شرکتهای زیرمجموعه وزارت نیرو و ۱۰ همت اختصاصی برای اهداف فرهنگی نیز در این بخش دیده میشود. این ارقام نشان میدهد که بخشی از مالکیت دولت به سازوکار انتقال درونبخشی منابع تبدیل شده است؛ یعنی مالکیت به کانال توزیع بودجهای بدل شده، نه صرفا بازده اقتصادی.
بخش حاشیهای اما معنادار: اجاره داراییها — کمی بیش از ۵ همت
درآمدهای حاصل از اجاره ساختمانها و اراضی جمعا حدود ۵ همت است؛ یعنی تنها حدود ۲ درصد کل فصل. سهم عددی آن کوچک است، اما از منظر حکمرانی مهم است، زیرا بازده مالکیت فیزیکی دولت را نشان میدهد.
از این مقدار، حدود ۲ همت استانی و مابقی ملی است و بخشی نیز اختصاصی محسوب میشود. پرسش اساسی این است که آیا این داراییها با نرخ واقعی و از طریق سازوکار شفاف واگذار شدهاند یا خیر. اگر فاصله معناداری میان ارزش بازار و درآمد اجاره وجود داشته باشد، دولت عملا از ظرفیت دارایی عمومی بهره کامل نمیبرد یا زمینه رانت فراهم میشود.
تصویر نهایی: سه الگوی رفتاری دولت مالک
با کنار هم گذاشتن ارقام، سه رفتار متمایز قابل مشاهده است. نخست، رفتار حرفهای مالک که از دارایی مالی و طبیعی بازده واقعی میگیرد و آن را به خزانه منتقل میکند. دوم، رفتار خزانه محور که در آن سود شرکتها و انتقالهای علیالحساب به ابزار تثبیت تراز عمومی تبدیل میشود. سوم، رفتار تنظیمگر- درآمدی که در آن مرز میان مالکیت و مالیات پنهان کمرنگ میشود؛ به ویژه در حوزه معادن، ارتباطات و امتیازهای انحصاری!
در این چارچوب، فصل ۱۳۰۰۰۰ صرفا گزارش ۲۴۸ همت درآمد نیست؛ بلکه تصویری از کیفیت حکمرانی مالکیت عمومی است. اگر بازده دارایی جایگزین اصلاح ساختاری درآمدها شود، یا اگر منابع طبیعی به ابزار جبران ناترازی کوتاه مدت تبدیل شوند، سرمایه عمومی در معرض فرسایش قرار میگیرد. بنابراین، خوانش ریز این فصل باید همواره با این پرسش همراه باشد: آیا دولت در مقام مالک، ارزش خلق میکند یا ارزش را پیش خور میکند؟ پاسخ به این پرسش، داوری نهایی درباره کیفیت مالکیت عمومی را شکل خواهد داد.
آیا این درآمدها ستون ثباتاند یا منبع ریسک پنهان؟ در این مرحله، فصل ۱۳۰۰۰۰ دیگر مجموعهای از ردیفهای پراکنده یا جمع چند عدد نیست. این فصل باید به عنوان یک «بلوک ساختاری» در معماری مالی دولت دیده شود؛ بلوکی که نشان میدهد دولت چگونه از داراییهای خود تغذیه میکند و این تغذیه چه اثری بر ثبات مالی، رفتار بنگاههای عمومی، کیفیت تنظیمگری و عدالت بیننسلی دارد. جمع کل درآمدهای حاصل از مالکیت دولت در این فصل حدود ۲۴۸ همت است. این رقم، هرچند نسبت به کل منابع بودجه سهمی محدودتر از مالیات دارد، اما از نظر ماهیت کاملا متفاوت است. مالیات پایه پایدار دولت است؛ بازده مالکیت، نتیجه عملکرد داراییهاست. همین تمایز، این فصل را به یکی از حساسترین نقاط تحلیل مالی دولت تبدیل میکند.
نخست باید نسبت این فصل با تراز عملیاتی دولت را سنجید. اگر این ۲۴۸ همت مکمل مالیات باشد، یعنی دولت پس از تامین پایههای پایدار درآمدی، بازده داراییهایش را نیز به بودجه عمومی منتقل کند، این وضعیت میتواند نشانه بلوغ مالی باشد. اما اگر این رقم به تدریج جایگزین اصلاح ساختار مالیاتی شود و برای پوشش ناترازیهای ساختاری به آن اتکا شود، دولت از «دولت مالیاتی پاسخگو» به «دولت داراییمحور خزانهای» حرکت میکند. در چنین حالتی، به جای اصلاح پایههای مالیاتی یا کنترل هزینههای جاری، فشار بر سود شرکتها، منابع طبیعی و امتیازهای انحصاری افزایش مییابد. خطر اصلی اینجاست که درآمدی که ذاتا نوسانی و وابسته به چرخه اقتصادی یا قیمتهای جهانی است، به پایه هزینههای جاری تبدیل شود و هر شوک در سودآوری یا بازار جهانی، مستقیما به کسری بودجه منتقل گردد.
دومین بُعد، اثر این فصل بر رفتار بنگاههای دولتی است. حدود ۱۱۶ همت از این فصل مربوط به سود سهام شرکتهای دولتی و انتقال بخشی از سود بانک مرکزی است. وقتی این ارقام در تراز عمومی تثبیت میشوند، پیام روشنی به بنگاهها مخابره میشود: «سود شما بخشی از تعادل بودجه است.» اگر دولت در مقام سهامدار حرفهای عمل کند، سود را پس از کسر استهلاک و سرمایهگذاری پایدار مطالبه میکند و اجازه نمیدهد فشار خزانهای ساختار بنگاه را تضعیف کند. اما اگر رقم سود به عدد هدفگذاری شده تبدیل شود، بنگاه به ابزار مدیریت نقدینگی بدل میشود. کاهش سرمایهگذاری، تعویق طرحهای توسعهای یا افزایش قیمتهای تحمیلی میتواند نتیجه چنین فشاری باشد. در این حالت، دولت از «مالک بین نسلی» به «مصرفکننده کوتاهمدت دارایی» تبدیل میشود؛ تغییری که آثار آن در بلندمدت بر کیفیت زیرساختها و توان رقابتی اقتصاد ظاهر میشود.
سومین بُعد، اثر این فصل بر ساختار بازار و رقابت است. بخش قابلتوجهی از درآمدهای این فصل از محل حقوق دولتی معادن (حدود ۶۸ همت) و حق امتیاز شبکههای ارتباطی (حدود ۴۰ همت) تامین میشود. در این حوزهها دولت هم مالک منبع است، هم تنظیمگر بازار و هم دریافتکننده درآمد. این همزمانی نقشها اگر بدون تفکیک نهادی و قاعده شفاف باشد، میتواند تعارض منافع ایجاد کند. افزایش حقوق دولتی معادن، اگر نه بر پایه ارزش واقعی منبع بلکه برای جبران ناترازی مالی صورت گیرد، سرمایهگذاری را تضعیف میکند. در بخش ارتباطات نیز اگر انگیزه درآمدی بر تنظیم رقابت غلبه کند، توسعه فناوری و کیفیت خدمات آسیب میبیند. بنابراین این فصل تنها یک منبع درآمد نیست؛ بلکه بر رفتار بازار و مسیر سرمایهگذاری اثر مستقیم میگذارد.
چهارمین بُعد، مساله عدالت بین نسلی است. بخش مهمی از این ۲۴۸ همت از داراییهایی به دست میآید که ماهیت عمومی و بلندمدت دارند: منابع طبیعی، سرمایه شرکتهای عمومی و امتیازهای انحصاری ملی. اگر این درآمدها صرف هزینههای جاری شود، در عمل بخشی از سرمایه نسلهای آینده به مصرف نسل حاضر میرسد. مالک حرفهای، بازده دارایی را یا به سرمایهگذاری مجدد اختصاص میدهد، یا برای کاهش بدهی و ایجاد ذخایر پایدار استفاده میکند. در مقابل، مصرف این منابع برای پوشش هزینههای تثبیت شده، نشانه فرسایش سرمایه عمومی است. پرسش کلیدی اینجاست که چه سهمی از این ۲۴۸ همت به تقویت سرمایه ملی بازمیگردد و چه سهمی در چرخه هزینه جاری مستهلک میشود.
برآیند این چهار بُعد نشان میدهد که فصل ۱۳۰۰۰۰ در مرز میان «ثبات مالی» و «ریسک پنهان» قرار دارد. این فصل میتواند ستون تقویتکننده بودجه باشد، اگر بازده واقعی داراییها را به صورت حرفهای منتقل کند، نقش مالک و تنظیمگر را تفکیک نماید و منابع نوسانی را به تعهدات دائمی گره نزند. اما میتواند به منبع بیثباتی نیز بدل شود، اگر سودها خزانه محور شوند، منابع طبیعی به ابزار جبران کسری تبدیل گردند و درآمدهای نوسانی جای پایههای پایدار مالی را بگیرند.
در این سطح از تحلیل، فصل ۱۳۰۰۰۰ دیگر یک جدول درآمدی نیست؛ بلکه شاخصی از مدل دولت است. پرسش نهایی این گام چنین صورت بندی میشود: آیا دولت در این فصل به سمت «سهامدار حرفهای و حافظ سرمایه عمومی» حرکت میکند، یا به سمت «مصرف کننده دارایی برای تعادل کوتاه مدت بودجه»؟ پاسخ به این پرسش، نه در یک ردیف، بلکه در نحوه پیوند این ۲۴۸ همت با ساختار هزینهها، قواعد تنظیمگری و افق بیننسلی سیاست مالی نهفته است.
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی
