نگاهی بر موانع توسعه بخش خصوصی
مکانیزم اجرایی سیاستهای کلی اصل ۴۴
سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به همراه نگاه جدی دولت در پیادهسازی سهام عدالت باعث خواهد شد تا مالکیت صنایع بزرگ نظیر بانکها، بیمهها، هواپیمایی، کشتیرانی، برق و.... که تا به حال در دست ساختارهای مکانیکی و بورورکراتیک اسیر بوده و از بهرهوری پایین رنج میبردند، در اختیار بخش خصوصی و مردم قرار گرفته و با ساختاری ارگانیک و بهرهوری بالا زمینهساز اقتصادی پویا و فعال شود و بدین طریق با کاهش تصدیگری دولت شاهد دولتی سیاستگذار، هدایتگر و ناظر باشیم که به سان مغز، بدنه اقتصادی را به سرمنزل مقصود رسانده و رفاه اقتصادی و اجتماعی را به ارمغان آورد.
تبیین سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و سهام عدالت، بیانگر دغدغهها و ذهن سیستماتیک طراحان آن است، اما آنچه که از اهمیت بالایی برخوردار است مکانیزم اجرایی و فرآیند عملیشدن این سیاستها است، ازاینرو بررسی دقیق، عمیق و سیستماتیک موانع و چالشهای پیشرو و نقادی منصفانه آن باعث خواهد شد تا بسیاری از ابعاد آن در مقام عمل شفاف شده و طرح با موفقیت به پیش برود.
در این نوشتار نیز سعی شده تا با استناد به قانون اساسی و سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و همچنین آییننامه اجرایی سهام عدالت، موانع و چالشهای پیشروی این طرح عظیم ملی مورد بررسی و دقت بیشتری قرار گیرد.
مکانیزم اجرایی و چالشهای پیشرو
مکانیزم اجرایی سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را میتوان در دو حوزه کلی دنبال نمود. حوزه اول شامل سهام عدالت با رویکرد عدالت محوری و حوزه دوم واگذاری سهام شرکتهای ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی با رویکرد خصوصیسازی نظام جمهوری اسلامی ایران است، مجرای واگذاری در دو حوزه نیز بهطور مستقیم و یا غیرمستقیم، سازمان بورس اوراق بهادار است.
در بحث مربوط به سهام عدالت الگوریتم زیر بیانگر فرآیند اجرایی طرح سهام عدالت است:
۱ -فرمان مقاممعظم رهبری مبنی بر تشکیل ستاد اجرایی سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی.
۲ -انتخاب شرکتهای ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی و طیکردن مسیر پذیرش و درج نماد در سازمان بورس اوراق بهادار.
۳ -قیمتگذاری و واگذار تدریجی سهام به بخشهای خصوصی و شرکتهای سرمایهگذاری استانی از طریق کارگزاری سهام عدالت. لازم به ذکر است که تا ۵۰درصد سهام قابل واگذاری (که ۸۰درصد سهام شرکتهای مذکور است) به شرکتهای سرمایهگذاری استانی و ۵۰درصد مابقی به متقاضیان بخش خصوصی واگذار میشود. بدین ترتیب ترکیب سهامداران شرکتهای قابل واگذاری به شکل زیر خواهد شد.
۴ - شرکتهای سرمایهگذاری استانی از لحاظ شخصیت حقوقی شرکتهای تعاونی سهامی عام هستند. بدین معنی که همه سهامداران به یک نسبت مساوی سهامدار شرکت سرمایهگذاری استانی خواهند بود. ازاینرو این شرکتها میتوانند پس از طی مراحل قانونی در سازمان بورس اوراق بهادار مورد پذیرش واقع شده و سهام آنان مورد معامله قرار گیرد.
۵ - سهامداران شرکتهای سرمایهگذاری استانی، مردم دهکهای پایین جامعه هستند که براساس بند ۳ ماده یک آییننامه اجرایی توزیع سهام عدالت، ستاد اجرایی استانی به ریاست استانداری مسوول تشخیص دهکهای مذکور و توزیع سهام این شرکتها در بین آنان است.
۶ - برخلاف شرکتهای سهامیعام در شرکتهای سرمایهگذاری استانی سهامداران برای ثبت شرکت هیچگونه سرمایه و آورده نقدی واقعی نخواهند داشت و دارایی آنان در قبال بدهی آنان به سازمان خصوصیسازی به وکالت از دولت جمهوری اسلامی ایران تحصیل میشود، اما از منظر حسابداری باید اشاره کرد که سرمایه شرکتهای سرمایهگذاری استانی به واسطه اموال دولت (سهام) که آورده آنان محسوب میشود، ثبت شده و در ذیل سهامداران شرکت در وهله اول سازمان خصوصیسازی خواهد بود، در مراحل بعد پس از بازپرداخت بدهیهای دولت از محل سود تقسیمی به همان نسبت اسامی مردم در لیست سهامداران ثبت میشود و سهام آنان برای خرید و فروش آزاد میشود. برای مثال فرض کنید، سرمایه شرکت سرمایهگذاری استان لرستان بالغ بر ۱۲۵۰میلیارد ریال (۱۲۵۰۰۰۰۰۰۰سهم ۱۰۰۰ریالی) است که به هر نفر ۵۰۰۰سهم یکهزار ریالی تخصیص مییابد (به هر خانواده هم ۲۵۰۰۰سهم یکهزار ریالی تخصیص خواهد یافت)، پس از قیمتگذاری و واگذاری سهام شرکتها در بورس اوراق بهادار، این شرکت دارای سبدسهامی خواهد شد که اولا بهای تمام شده آن نصف ارزش بازار آنان است و ثانیا سود نقدی نصیب آن خواهد شد. مجددا فرض کنید که بهای تمام شده سرمایهگذاریهای این شرکت بالغ بر ۱۲۵۰میلیارد ریال بوده و سود سالانه این شرکت پس از سال اول ۱۲۵میلیارد ریال باشد (که سود هرسهم این شرکت ۱۰۰ریال خواهد بود.) بدینطریق میتوان گفت که در پایان سال اول معادل ۱۰درصد سرمایه این شرکت به سهامداران واقعی که مردم باشند منتقل شده و لذا از ۵۰۰۰سهم مزبور در پایان سال اول هر نفر قادر است ۵۰۰سهم خود را در بازار بورس اوراق بهادار مورد دادوستد قرار دهد.
۷ - اما سوال مهمی که در اینجا قابل طرح است این است که آیا کسی تمایل و انگیزه لازم را برای خرید سهامی که هیچگونه سود نقدی حداقل برای سالیان متمادی ندارد، خواهد داشت؟ (این سوال از اینجا نشات میگیرد که چنانچه فرض کنیم برای سال دوم نیز سود سهام این شرکت ۱۰۰ریال به ازای هر سهم باشد، مجددا ۵۰۰سهم دیگر آزاد میشود، نه اینکه سود به ۵۰۰سهام آزاد شده اول تعلق گیرد.)
در پاسخ به سوال فوق باید گفت که بازار سرمایه بازار انتظارات است، بدینمعنی که اگر سهام سبد شرکت سرمایهگذاری مذکور طوری باشد که انتظار آن میرود که پس از ۳سال سود نقدی چنان باشد که به واسطه آن کل سهام سهامداران آزاد گردد و اموال شرکت نیز به طور کامل در اختیار سهامداران مردمی قرار گیرد، انگیزه لازم برای خرید سهام شرکت سرمایهگذاری خواهد بود، اما چنانچه سبد سرمایهگذاری طوری باشد که پس از طی سالیان دراز سهام مذکور آزاد نگردد، لذا انگیزهای برای خرید آن وجود ندارد، از اینرو هرچه تعداد اقساط بازپرداختی بابت بدهی سهامداران مردمی به دولت کمتر باشد سهام شرکتهای سرمایهگذاری نیز قابلیت نقدشوندگی بیشتر داشته و فرآیند خصوصیسازی با سرعت بیشتر انجام خواهد گرفت و بالعکس. لذا توصیه میشود که در گام اول سبدهای سهام شرکتهای سرمایهگذاری استانی طوری تنظیم گردد که قابلیت نقدشوندگی آنان در بازار بالا باشد تا هم انتظارات اجتماعی طبقات محروم جامعه برآورد شود و هم فرآیند خصوصیسازی با سرعت بیشتری انجام گیرد.
از طرف دیگر واگذاری سهام به نصف قیمت بازاری نیز انگیزهای خواهد بود تا NAV شرکتهای سرمایهگذاری استانی بالاتر از ارزش اسمی بوده و با قیمت مناسبی مورد معامله قرار گیرد.
۸ - یکیدیگر از چالشهای سهام عدالت را میتوان در ترکیب سهامداری شرکتهای قابل واگذاری جستوجو کرد. بهطوری که داشتن دیدگاههای مختلف در ترکیب سهامداری میتواند طرح خصوصیسازی از طریق سهام عدالت را با مشکلات جدی مواجه سازد. همانطور که مشاهده شد با واگذاری سهام شرکتهای ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی ترکیب سهامداران به شکل زیر خواهد بود:
از یک دیدگاه میتوان گفت که قریب به ۴۰درصد سهامداران از نوع سهامدارانی هستند که تمایل شدیدی به تقسیم سود شرکت زیرمجموعه خود دارند و بقیه با توجه به نوع فعالیت شرکتها میتوانند نسبت به سیاست تقسیم سود تصمیمگیری نمایند و از منظر دیگر، با توجه به اینکه شرکتهای سرمایهگذاری استانی نیز به نوعی دولتی محسوب میشوند، مجددا دولت بر شرکتها حاکم بوده و انگیزه لازم برای سایر سهامداران جهت خرید سهام وجود نخواهد داشت. در پاسخ به چالش فوق میتوان گفت، از آنجا که از یک طرف سهام شرکتهای سرمایهگذاری به نسبت بازپرداخت اقساط، آزاد میگردند و از طرف دیگر این سهام قابلیت معامله در بازار سرمایه را دارند. پیشبینی میشود که بسیاری از سهامداران مردمی سهام خود را در یک دوره زمانی واگذار نموده و ترکیب سهامداری فوق به سمت سایر سهامداران (به غیر از دولت) سوق پیدا نماید و سایر سهامداران به جمعآوری سهام فروخته شده بپردازند و به این طریق هم فرآیند خصوصیسازی با سرعت بیشتری انجام گیرد و هم دهکهای پایین جامعه از این منظر منتفع گردند و با فرهنگ سرمایهگذاری آشنا شوند. طبیعی است که در صورت اطلاعرسانی به دهکهای پایین و القای سرمایهگذاری بلندمدت به آنان از طریق رسانههای جمعی این افراد نیز در فروش سهام خود عجله نخواهند کرد و با یک نگاه بلندمدت به سهام خود نظر میاندازند.
۹ - در ادامه اکیدا توصیه میشود که شرکت کارگزاری سهام عدالت یا هر نهاد دیگری که ممکن است در آینده شکل بگیرد، به عنوان یک نهاد تخصصی به نمایندگی از شرکتهای سرمایهگذاری استانی در مجامع حضور یافته تا نسبت به تصمیمگیریهای مربوطه به صورت تخصصی و صرفه و صلاح سهامداران تصمیمگیری نمایند. البته نباید فراموش کرد که این امر زمانی اتفاق میافتد که بازپرداخت بدهیهای این شرکتها به دولت تمام شده باشد وگرنه مجامع این شرکتها نیز توسط نماینده دولت اداره میشود. در این زمینه اکیدا توصیه میشود که مدیریت شرکتهای سرمایهگذاری استانی باید تمرکز بیشتری در حسابداری و توزیع سود داشته باشند و تصمیمگیریهای نظیر افزایش سرمایهها و سیاست تقسیم سود بر عهده نهاد تخصصی مذکور باشد تا از شکلگیری عمیق تضاد منافع و پراکندگی تصمیمگیری ممانعت بهعمل آید. البته باید ذکر کرد که این امر زمانی اتفاق میافتد که سهامداران مردمی با آزاد شدن تدریجی، سهام خود را واگذار ننمایند.
۱۰ - لازم به ذکر است که با گذر زمان و بازپرداخت بدهیهای دولت توسط شرکتهای سرمایهگذاری استانی و آزاد شدن سهام آرامآرام ترکیب سهامداری به سمت سهامداران مذکور در بند ۸ حرکت میکند و این امر نیز با دو سناریو قابلتامل است: اول اینکه با آزاد شدن سهام شرکتهای سرمایهگذاری سهامداران مردمی به فروش سهام بپردازند که در این صورت در ترکیب سهامداری، سایر سهامداران از جایگاه بیشتری در تصمیمگیریهای شرکت برخوردار خواهند شد و دوم اینکه با آزاد شدن سهام شرکتهای سرمایهگذاری سهامداران مردمی یا سهام خود را واگذار ننمایند یا اینکه دولت با ساز و کارهایی آنان را در عرضه سهام محدود نماید.
در سناریوی اول به نظر میرسد تمرکز تصمیمگیری به سمت سایر سهامداران سوق پیدا کرده و در حالت دوم نیز همانطور که در بند ۱۰ اشاره شد اکیدا توصیه میشود یک نهاد تخصصی به عنوان نماینده شرکتهای سرمایهگذاری استانی در مجامع حضور پیدا کرده و نسبت به صرفه و صلاح سهامداران تصمیمگیری نماید.
۱۱ - افزایش سرمایه شرکتهای ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی یکیدیگر از اصلیترین چالشهایی است که میتواند طرح خصوصیسازی را با مشکل بسیار جدی مواجه سازد. بهطوری که شرکتهای سرمایهگذاری استانی با توجه به نوع و ماهیت سهامداران خود قادر نخواهند بود در افزایش سرمایههای شرکتهای ذیل اصل ۴۴ شرکت نموده با تزریق پول تازه (Fresh Money) باعث رشد و شکوفایی اقتصاد کشور گردند. در پاسخ به این چالش نیز باید گفت که در گذر زمان باز دو حالت پیش خواهد آمد یا سهامداران مردمی سهام خود را واگذار مینمایند که سایر سهامداران (سهامداران جدید) با توجه به صرفه و صلاح خود نسبت به افزایش سرمایه تصمیمگیری مینمایند و یا اینکه سهام خود را واگذار نمینمایند که در اینصورت سهامداران مردمی قادر خواهند بود تا با فروش بخشی از سهام خود نسبت به تزریق پول تازه به شرکتهای سرمایهگذاری اقدامات لازم را انجام دهند و این امر با افزایش سرمایه شرکتهای سرمایهگذاری استانی تحقق خواهد یافت.
۱۲ - قیمتگذاری سهام یکیدیگر از مهمترین چالشهایی است که در فرآیند خصوصیسازی باید به آن توجه ویژه داشت، چرا که اگر عرضه سهام با قیمت پایین انجام گیرد دولت متهم به ارزانفروشی و حراج بیتالمال میشود و در صورت عرضه با قیمت بالا انگیزهای برای خرید سهام برای بخش خصوصی و تعاونی باقی نمیماند. از اینرو توصیه میشود ستاد اجرایی خصوصیسازی اولا با دقت و ظرافت خاص به امر قیمتگذاری بپردازد و ثانیا با حمایتهای سیاسی و اجتماعی کافی از آن جای هرگونه اتهام (نه انتقاد) بسته باشد.
۱۳ - به نظر میرسد دو دغدغه اساسی ذهن تصمیمگیران خصوصیسازی را اشغال نموده است، اول اینکه ممکن است واگذاری بخش مهمی از اقتصاد باعث افزایش توان اقتصاد بخش خصوصی و به تبع آن تهدید نظام به جهت قدرت و توان اقتصادی و تغییر ساختار قدرت گردد و دوم اینکه انحصار بخش دولتی باعث کاهش بهرهوری و کارایی قدرت حاکمه میشود.
راهکار پارادوکس به وجود آمده را باید در کارکرد اصلی دولتها و قدرتها جستوجو کرد. به طوری که هم اینک سیستمهای حکومتی و قدرت، کارکرد تصدیگری خود را از دست دادهاند و قدرتمند شدن قدرت را در نظارت، هدایت و سیاستگذاری با توجه به قوانین محکم و همه جانبه جستوجو میکنند. اما نباید از نظر دور داشت که در واقع به علت توانمند شدن بخش خصوصی چرخش قدرت با سرعت بیشتری انجام میگیرد.
اما اگر نظام حاکم دارای قوانین اقتصادی، صنعتی، رقابتی و ضد انحصار محکم و منسجمی باشد با کنترل کامل جامعه را به رفاه بیشتر رهنمون میکند. البته نباید فراموش کرد که در سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تصریح شده است که وظایف ستادی در اختیار دولت باقی خواهد ماند. (نظیر عدم خصوصیسازی بیمه مرکزی، بانک مرکزی، بیمه ایران، بانک ملی و ...)
۱۴ - یکیدیگر از چالشهای اساسی در فرآیند خصوصیسازی، توان بخش خصوصی و پتانسیل نقدینگی جامعه در خرید سهامهای واگذاری شده در وهله اول و خرید سهام سهامداران مردمی در سالهای آتی با آزادسازی سهام آنان است. بدین معنی که آیا جامعه اقتصادی کشور از بعد نقدینگی و ابزار (نهادهای مالی و اعتباری) به اندازه کافی قوی هستند که بتوانند سهامهای واگذار شده را خریداری نمایند.
برای مثال چنانچه فرض کنیم حجم ریال کل واگذاریها بالغ بر ۱۰۰۰۰۰میلیارد تومان باشد و فرآیند واگذاری نیز ۵ سال به درازا بکشد طبیعتا در سال اول بالغ بر ۲۰۰۰۰میلیارد تومان خصوصیسازی انجام میگیرد که ۴۰درصد از آن به سرمایهگذاریهای استانی تخصیص مییابد که رقمی معادل ۱۰۰۰۰میلیارد تومان خواهد بود. در صورتی که سرمایه متوسط شرکتهای سرمایهگذاری استانی را ۱۲۵۰میلیارد ریال و تعداد کل استانها را ۳۰ استان در نظر بگیریم (افراد قابل پوشش در هر استان ۲۵۰۰۰۰ نفر و کل افراد تحت پوشش ۷۵۰۰۰۰۰نفر) مجموع کل سرمایه شرکتهای سرمایهگذاری بالغ بر ۳۷۵۰میلیارد تومان خواهد شده که با تسامح و در نظر گرفتن افراد بیشتر تحت پوشش میتوان گفت که از ۱۰۰۰۰میلیارد تومان با توجه به نصف قیمت بودن آن کل ۴۰درصد واگذاریهای سال اول به شرکتهای سرمایهگذاری اختصاص مییابد.
اگر در نظر بگیریم که سهام شرکتها با نسبت P/E برابر ۱۰ عرضه شده باشند و فرض کنیم که کل سود سهام تقسیم گردد، میتوان نتیجه گرفت که در پایان سال اول ۱۰درصد از تعداد ۵۰۰۰ سهام مردمی آزاد شده و قابل واگذاری در بازار سرمایه است. که با احتساب ۷۵۰۰۰۰۰ سهامدار میتوان گفت که کل تعداد سهام قابل واگذاری بالغ بر ۳۷۵۰۰۰۰۰۰۰ سهم خواهد بود که اگر قیمت متوسط هر سهم شرکت سرمایهگذاری استانی بالغ بر ۲۰۰۰ ریال باشد منابع لازم برای خرید این مقدار سهام در سال اول بالغ بر ۷۵۰۰میلیارد ریال خواهد بود، که البته رقم قابل توجهی نیست.
اما از منظر سهام قابل واگذاری به بخش خصوصی واگذاری ۲۰۰۰۰میلیارد تومان در سال اول و جذب آن توسط نهادهای مالی و افراد حقیقی به نظر میرسد با توجه به حجم نقدینگی کشور در یک سال قابل توجه باشد. که اکیدا توصیه میشود جهت این امر اقدامات لازم برای جذب سرمایههای خارجی انجام گیرد که با اینکار باید منتظر انقلابی اقتصادی در کشور باشیم.
