اصلاحاتِ اقتصادی پساجنگ؛ آیا میتوان تغییر را از مناطق آزاد آغاز کرد؟ | ریشه شکست نهادی مناطق ویژه اقتصادی در ایران
به گزارش اقتصادنیوز، ایران توسعه مناطق آزاد را در اوایل دهه هفتاد شمسی و در دوران سازندگی با مناطق کیش، قشم و چابهار با الگوبرداری ظاهری از نمونههای موفق جهانی آغاز کرد و امروز دارای بیش از ۷ منطقه آزاد تجاری-صنعتی قدیمی و چندین منطقه جدید مصوب و دهها منطقه ویژه اقتصادی است.
با این حال، تحلیلهای کمی نشاندهنده یک انحراف معیار محسوس از اهداف اولیه است. بر اساس آمارهای منتشر شده در سالهای اخیر، سهم کل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایران از جذب سرمایهگذاری مستقیم خارجی کشور عموماً کمتر از ۱۰ درصد و در بسیاری از سالها زیر ۵ درصد بوده است. در حوزه صادرات غیرنفتی، مجموع صادرات تولید شده در داخل مناطق آزاد ایران (بدون احتساب صادرات سرزمین اصلی که صرفاً از گمرکات این مناطق عبور میکنند) غالباً رقمی کمتر از ۲ تا ۳ درصد از کل صادرات غیرنفتی کشور را تشکیل میدهد.
اقتصادنیوز: مدیریت اقتصاد در شرایط جنگ کاری دشوار است. در مورد ایران، این دشواری دو چندان است، چرا که پیش از درگیری نظامی نیز اقتصاد ایران گرفتار مشکلات عدیدهای بود. از این رو به نظر میرسد مدیریت اقتصاد کشور در وضعیت فعلی که در آتشبس به سر میبریم الزامات ویژهای دارد. اما میتوانیم ضمن پیش چشم داشتن این ملاحظات، به تجربههای تاریخی دیگر کشورها نظر کنیم.
در مقابل، این مناطق سهم قابل توجهی در واردات و به ویژه واردات کالاهای مصرفی لوکس داشتهاند. تعداد شاغلین در این مناطق در مقایسه با هزینههای فرصت زیرساختی تخصیص یافته به آنها، بسیار ناچیز بوده و سهم آنها در تولید ناخالص داخلی کشور به طرز معناداری کوچک است.
آربیتراژ مقرراتی
این ارقام نشان میدهد که مناطق آزاد ایران به لحاظ کمّی در شرایطی کاملاً حاشیهای در تراز تجاری و تولیدی کشور قرار دارند و نتوانستهاند به موتور محرک رشد تبدیل شوند. از منظر کیفی، وضعیت مناطق آزاد ایران نمایانگر یک شکست نهادی است که ریشه در تناقضات ساختاری اقتصاد سیاسی ایران دارد.
اولین و مهمترین چالش کیفی، پدیده «آربیتراژ مقرراتی» و تبدیل شدن این مناطق به مبادی واردات غیررسمی است. در اقتصادی که دولت با وضع تعرفههای سنگین وارداتی و ممنوعیتهای پیدرپی، سعی در حمایت از تولید داخل یا مدیریت منابع ارزی دارد، ایجاد مناطقی با معافیتهای گمرکی، بستری ایدهآل برای سوداگری ایجاد میکند. کالاهای مصرفی به نام مصرف در منطقه آزاد وارد شده و سپس از طریق خلأهای نظارتی، تبانی یا تجارت معروف به «چمدانی» به سرزمین اصلی منتقل میشوند.
دومین چالش کیفی، سوءاستفاده از «معافیتهای مالیاتی» ۲۰ ساله (و بعضاً بیشتر) در این مناطق است. به جای آنکه این معافیتها شرکتهای چندملیتی و تکنولوژیک را جذب کند، باعث هجوم شرکتهای مستقر در سرزمین اصلی برای ثبت صوری دفاتر خود در مناطق آزاد شده است تا با پنهان کردن درآمدهای خود تحت لوای شرکتهای مستقر در کیش یا قشم، از پرداخت مالیات به دولت مرکزی فرار کنند.
فقدان زیرساختهای فیزیکی و لجستیکی
عامل کلیدی دیگری که در تحلیل وضعیت مناطق آزاد ایران باید مورد توجه جدی قرار گیرد، فقدان «زیرساختهای فیزیکی و لجستیکی» است. یک منطقه آزاد موفق نیازمند بنادر عمیق، شبکههای ریلی متصل به کریدورهای بینالمللی، فرودگاههای کارگو و تامین پایدار انرژی است. به عنوان مثال، منطقه آزاد چابهار که قرار بود به عنوان هاب ترانزیتی محور شرق و نقطه اتصال هند به ایران و آسیای میانه عمل کند، پس از گذشت دههها همچنان از فقدان اتصال کامل شبکه ریلی به خط آهن سراسری رنج میبرد و زیرساختهای بندری آن هنوز متناسب با حجم تجارت منطقهای نیست.
همچنین، بیثباتی در مدیریت این مناطق و نگاه سیاسی به انتصاب مدیران عامل مناطق آزاد، مانع از شکلگیری یک استراتژی بلندمدت و باثبات برای توسعه صنعتی و تجاری شده است؛ به طوری که مناطق آزاد عموماً به عنوان حیاط خلوت دولتها برای تأمین مالی یا توزیع مناصب سیاسی مورد استفاده قرار گرفتهاند.
منطقه آزاد قشم
لزوم آزادسازی، مقررات زدایی و خصوصی سازی
علاوه بر اینها، نمیتوان اثربخشی مناطق آزاد ایران را بدون در نظر گرفتن متغیرهای کلان و برونزای اقتصاد ایران، یعنی رژیم تحریمهای بینالمللی و بیثباتی اقتصاد کلان، تحلیل کرد. فلسفه وجودی مناطق آزاد، مبادله تجاری با اقتصاد جهانی، استفاده از مزیتهای زنجیره تأمین بینالمللی و جذب سرمایه خارجی است. هنگامی که اقتصاد سرزمین اصلی تحت شدیدترین تحریمهای بانکی، بیمهای و کشتیرانی قرار دارد، مناطق آزاد جغرافیایی در داخل همان مرزها نمیتوانند از این تحریمها مستثنی باشند.
سرمایهگذار خارجی زمانی که امکان انتقال سود خود از طریق سیستم بانکی بینالمللی (سوئیفت) را نداشته باشد و با ریسک تنبیههای ثانویه مواجه باشد، مزیتهای مالیاتی و گمرکی یک منطقه آزاد برای او کاملاً بیمعنا خواهد بود. این موانع، در وضعیت جنگ و منازعه نظامی نیز طبعاً تشدید میشوند.
همزمان، تورمهای ساختاری بالا، کاهش مداوم ارزش پول ملی و شوکهای ارزی مکرر در اقتصاد ایران، امکان هرگونه پیشبینیپذیری و محاسبه نرخ بازگشت سرمایه را از بین برده است. بنابراین، بدون چشم اندازی برای آزادسازی، مقررات زدایی و خصوصی سازی در اقتصاد، مناطق آزاد اثربخشی ندارند.
منطقه آزاد انزلی
در ادبیات اقتصادی، ایجاد این مناطق عموماً به عنوان «دومین راهحل بهینه» در کشورهایی در نظر گرفته میشود که به دلایل ایدئولوژیک، سیاسی یا ساختاری، توانایی آزادسازی کامل و یکپارچه اقتصاد ملی خود را ندارند. ایده بنیادین این است که دولت با محصور کردن یک محدوده جغرافیایی خاص و تعلیق قوانین دستوپاگیر گمرکی، مالیاتی و کار در آن محدوده، یک «ناحیه نهادی» ایجاد کند تا سرمایهگذاری مستقیم خارجی را جذب کرده، انتقال فناوری را تسهیل نماید و پیوندهای پیشین و پسین با اقتصاد داخلی برقرار کند.
با این حال، در اقتصادهایی که دولت به طور سیستماتیک در مکانیزم تخصیص منابع، قیمتگذاری و بازار ارز مداخله میکند، این مناطق جغرافیایی به جای تبدیل شدن به موتور محرک رشد صادراتمحور، مستعد تبدیل شدن به کانونهای توزیع رانت و آربیتراژ مقرراتی هستند.
اقتصادنیوز: تخریب هر واحد مسکونی یا تجاری، صرفاً از دست رفتن یک بنا نیست، بلکه به معنای قربانی شدن یک نیروگاه، یک بیمارستان یا کیلومترها خطآهن است که میتوانستند هزاران شغل پایدار ایجاد کرده و رفاه ملی را به طور جهشی افزایش دهند. بنابراین، هزینه واقعی این جنگ نه در آمارهای بازسازی، بلکه در فرصتهای سوختهای نهفته است که میتوانست ایران را در ابعاد مختلف توسعه دهد اما اکنون به ناچار صرف ترمیم زخمهایی میشود که بر کالبد شهرها نشسته است.
در یک اقتصاد به شدت تنظیمشده، وجود یک منطقه آزاد در کنار سرزمین اصلی با تعرفههای بالای وارداتی و ارز چندنرخی، به طور گریزناپذیری به جای تشویق تولید، انگیزههای قدرتمندی برای قاچاق کالا، واردات غیررسمی و فرار مالیاتی ایجاد میکند. در واقع، سرمایهگذار به جای تمرکز بر مزیت نسبی تولید، بر حاشیه سود حاصل از اختلاف قوانین منطقه آزاد و سرزمین اصلی متمرکز میشود و این دقیقاً نقطه آغاز انحراف این سیاست در اقتصادهای مداخلهگر است.
تجربههای جهانی
برای ارزیابی اینکه چه تعداد و کدام نمونههای تاریخی در این زمینه موفق بودهاند، باید به آمارهای نهادهای بینالمللی رجوع کنیم. بر اساس گزارشهای «بانک جهانی» و «کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل» (UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development) که به اختصار آنکتاد نامیده میشود، در سال ۱۹۶۴ میلادی با هدف یکپارچگی کشورهای در حال توسعه با اقتصاد جهانی تأسیس شد.) در حال حاضر بیش از 5هزار و 400 منطقه ویژه اقتصادی و منطقه آزاد در سراسر جهان وجود دارد.
بررسیهای آماری نشان میدهد که نرخ موفقیت این مناطق به شدت پایین است. آمارها حاکی از آن است که کمتر از ۱۵ الی ۲۰ درصد از این مناطق توانستهاند به اهداف اولیه خود در زمینه جهش صادراتی و جذب معنادار سرمایه خارجی دست یابند و مابقی یا به شهرکهای صنعتی متروکه تبدیل شدهاند یا صرفاً به عنوان دروازههای وارداتی عمل میکنند.
موفقترین نمونه: چین
در میان اقتصادهای مداخلهگر که توانستند از این ابزار با موفقیت استفاده کنند، جمهوری خلق چین بهترین نمونه است. در اواخر دهه ۱۹۷۰ و اوایل دهه ۱۹۸۰، زمانی که اقتصاد چین یک اقتصاد کاملاً کمونیستی و متمرکز بود، دنگ شیائوپینگ با ایجاد چهار منطقه ویژه اقتصادی (شنژن، زوهای، شانتو و شیامن) روند آزادسازی را آغاز کرد.
شنژن - چین
موفقیت شنژن در تاریخ اقتصاد بینظیر است؛ این منطقه که در سال ۱۹۸۰ یک دهکده ماهیگیری با جمعیت حدود ۳۰ هزار نفر بود، با جذب میلیاردها دلار سرمایه خارجی از هنگکنگ و تایوان، به یک کلانشهر فناوری و صنعتی با رشد اقتصادی میانگین بالای ۲۰ درصد در سال برای بیش از دو دهه تبدیل شد و امروز تولید ناخالص داخلی آن از بسیاری از کشورهای اروپایی فراتر میرود. اما دلیل موفقیت چین صرفاً معافیتهای مالیاتی نبود؛ کلید موفقیت در این بود که دولت مرکزی چین این مناطق را نه به عنوان استثنائات دائمی برای توزیع رانت، بلکه به عنوان آزمایشگاه آزادسازی اقتصاد برای تسری به کل سرزمین اصلی میدید. چین زیرساختهای فیزیکی عظیمی در این مناطق ایجاد کرد، امکان جابهجایی سرمایه و نیروی کار را مهیا کرد و از همه مهمتر، در حوزه سیاستگذاری کلان در مسیر ادغام با اقتصاد جهانی حرکت کرد. در مقابل، نمونههایی مانند هند در دهههای ۶۰ و ۷۰ میلادی (مانند منطقه کاندلا) یا دهها منطقه آزاد در کشورهای جنوب صحرای آفریقا (مانند سنگال یا نیجریه) که از دولتهای مداخلهگر برخوردار بودند، به دلیل فقدان زیرساختهای اولیه، سرایت فساد بوروکراسی اقتصاد دولتی به داخل مناطق آزاد و عدم پیوند با زنجیره ارزش جهانی، با شکستهای سنگینی مواجه شدند. بنابراین، نمونههای موفق تاریخی از نظر کمّی بسیار محدود و از نظر کیفی عموماً در شرق آسیا (چین، مالزی، تایوان و کره جنوبی) متمرکز بودهاند.
منطقه آزاد کیش
آیا در شرایط جنگی میتوان دست به اصلاحات اقتصادی زد؟
در وضعیت فعلی ایران سؤال اصلی این است که «آیا در اقتصادی که در میانه جنگ و آتشبس است -یا حتی در دوره پساجنگ- میتوان اصلاحات اقتصادی را با مناطق آزاد آغاز کرد؟» عقل سلیم میگوید که حکومت باید رویکردی واقعبینانه و مبتنی بر ریسک حاکمیتی اتخاذ کند.
به طور کلی، جنگها نه تنها زیرساختهای فیزیکی را نابود میکنند، بلکه سرمایه اجتماعی، نهادهای حقوقی تضمینکننده مالکیت و ثبات اقتصاد کلان را نیز از بین میبرند. در چنین شرایطی، ایده انتخاب یک منطقه آزاد به عنوان نقطه آغاز اصلاحات، با چالشهای بنیادینی مواجه است.
بزرگترین چالش، «صرف ریسک» بسیار بالا در کشورهای جنگزده است. سرمایهگذاری خارجی نیازمند امنیت پایدار و قابلیت پیشبینی است. حتی اگر یک دولت درگیر جنگ، محدودهای را به عنوان منطقه آزاد با معافیتهای ۱۰۰ درصدی مالیاتی اعلام کند، هزینههای بیمه، لجستیک و تأمین امنیت برای سرمایهگذار به قدری بالاست که هرگونه مزیت مالیاتی را خنثی میکند.
علاوه بر این، در اقتصادهای جنگزده، پدیده «اقتصاد جنگی» و «جنگسالاری» شکل میگیرد؛ گروههای ذینفوذ و نظامیان کنترل مسیرهای تجاری را در دست میگیرند که لزوماً به اهداف اقتصادی پیشین پایبند و متعهد نیستند.
چالش دیگر، فرار سرمایه و فقدان زیرساختهای بندری و ارتباطی است که بازسازی آنها نیازمند میلیاردها دلار سرمایهگذاری است که در یک اقتصاد جنگزده جذب سرمایه بسیار دشوار است. شواهد تجربی و تاریخی نشان میدهد که تا زمانی که ثبات کلان سیاسی و امنیتی در سطح ملی برقرار نشود، مناطق آزاد نمیتوانند لنگرگاه اصلاحات اقتصادی در کشورهای جنگزده باشند؛ چرا که سرمایه ترسو است و یک قانون روی کاغذ نمیتواند در برابر گلوله و ناامنی، مصونیت ایجاد کند. بنابراین مناطق آزاد نمیتوانند جایگزین اصلاحات ساختاری در اقتصاد کلان، بهبود روابط بینالملل، تضمین حقوق مالکیت خصوصی و کاهش تصدیگری دولت شوند؛ این مناطق تنها در صورتی کارآمد خواهند بود که تابعی از یک استراتژی توسعهگرایانه و برونگرای ملی باشند.
منطقه آزاد ارس
ارسال نظر